ВС отклонил иск о признании недействующей нормы о численности работников по гражданской обороне

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР РЕШЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ № АКПИ26-405

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: Дело № АКПИ26-405 (решение, не определение)

Дата: 13 июля 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации Бугаков О.А. (докладчик); секретарь Герасимова А.А.; прокурор Слободин С.А.

Стороны: - Административный истец: Акционерное общество «Трансэнерго» (коммерческая организация) - Административный ответчик: Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) — федеральный орган исполнительной власти - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Акционерное общество «Трансэнерго» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим подпункта 5.1.1 подпункта 5.1 пункта 5 Положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций, утвержденного приказом МЧС России от 23 мая 2017 г. № 230 (далее — Приказ № 230).

Конкретно оспаривается формулировка в части слов «2-3 освобожденных работника» — норма, устанавливающая количество освобожденных работников по гражданской обороне в организациях численностью от 501 до 2000 человек включительно.

Позиция административного истца:

1. Оспариваемая норма противоречит части 3 статьи 55 Конституции РФ (ограничение прав и свобод допустимо только федеральным законом в целях защиты конституционных ценностей).

2. Норма противоречит статьям 60¹ и 60² Трудового кодекса РФ, регламентирующим совместительство и совмещение профессий (должностей).

3. Норма нарушает общеправовой принцип правовой определенности, допускает неоднозначное толкование и устанавливает необоснованно широкие пределы усмотрения для правоприменителя.

4. Норма является неисполнимой.

5. Административный истец ссылается на разъяснения МЧС России, согласно которым «освобожденный работник» — это работник, трудовая деятельность которого направлена исключительно на решение задач гражданской обороны без возложения иных обязанностей, что исключает возможность совместительства или совмещения.

6. Оспариваемые положения фактически служат основанием для привлечения Общества к административной ответственности по части 2 статьи 20.7 КоАП РФ (невыполнение требований в области гражданской обороны), поскольку работники Общества, уполномоченные на решение задач гражданской обороны, выполняют и другие трудовые функции согласно должностным инструкциям.

7. В обоснование нарушения прав административный истец указывает на применение судами оспариваемых положений при вынесении судебных актов по конкретным делам с его участием.

Позиция административного ответчика и заинтересованного лица:

МЧС России и Минюст России в письменных возражениях и отзыве указали, что: - НПА принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных полномочий; - оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству; - норма не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Процессуальная история:

Административный истец и его представитель, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились. Представители МЧС России (Анай-оол В.В., Царев В.В., Багомедов М.Б.) поддержали позицию в письменных возражениях и просили отказать в удовлетворении иска. Минюст России заявил ходатайство о рассмотрении дела без участия представителя. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободин С.А. дал заключение о необходимости отказать в удовлетворении требования.

Решение суда:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное напряжение между двумя публичными интересами:

1. Интерес государства в обороне и безопасности — необходимость обеспечения надлежащей подготовки и организации мероприятий по гражданской обороне в организациях, отнесенных к категориям по гражданской обороне, путем установления минимальных требований к численности специализированных работников.

2. Интерес хозяйствующего субъекта в хозяйственной свободе и экономической эффективности — возможность оптимизации численности персонала и расходов на содержание структурных подразделений по гражданской обороне, в том числе путем совмещения функций.

Материально-правовая проблема состоит в толковании понятия «освобожденный работник» в контексте трудового права. Административный истец утверждает, что термин создает неопределенность и противоречит нормам ТК РФ о совместительстве и совмещении, поскольку разъяснения МЧС России указывают на исключительность трудовой функции такого работника.

Процессуальная проблема касается распределения бремени доказывания при оспаривании НПА: кто должен доказывать противоречие НПА вышестоящим актам — истец или суд в порядке активной роли (ст. 14 КАС РФ)?

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли подпункт 5.1.1 подпункта 5.1 пункта 5 Положения от 23 мая 2017 г. № 230 в части слов «2-3 освобожденных работника» части 3 статьи 55 Конституции РФ как ограничение прав, установленное не федеральным законом, а подзаконным актом?

2. Противоречит ли оспариваемая норма статьям 60¹ и 60² Трудового кодекса РФ, регулирующим совместительство и совмещение профессий (должностей)?

3. Нарушает ли оспариваемая норма общеправовой принцип правовой определенности, допуская неоднозначное толкование и устанавливая необоснованно широкие пределы усмотрения?

4. Является ли оспариваемая норма неисполнимой в практическом применении?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил все доводы административного истца, признав, что оспариваемая норма принята уполномоченным органом в пределах компетенции, не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, является ясной и не содержит неопределенности. Суд указал, что доводы истца основаны на ошибочном толковании норм материального права и сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, что не может служить основанием для удовлетворения иска.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база и полномочия МЧС России

Верховный Суд установил следующую иерархию нормативных актов:

• Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее — Закон о гражданской обороне) определяет задачи, правовые основы и полномочия органов государственной власти и организаций в области гражданской обороны (преамбула Закона).

• Абзац четвертый статьи 6 Закона о гражданской обороне предусматривает, что Правительство РФ издает нормативные правовые акты в области гражданской обороны.

• Пункт 4 статьи 12 Закона о гражданской обороне предусмотрено, что органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством РФ.

• Постановление Правительства РФ от 10 июля 1999 г. № 782 утвердило Положение о создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны (далее — Положение от 10 июля 1999 г. № 782), и установило, что МЧС России разрабатывает с участием Министерства труда и социальной защиты РФ, Министерства финансов РФ, Минюста РФ и других заинтересованных органов и утверждает положение об уполномоченных.

• Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 определил, что МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, надзору и контролю в области гражданской обороны. Одной из основных задач МЧС России является организация подготовки и утверждения проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны.

• Приказ МЧС России от 23 мая 2017 г. № 230 утвердил оспариваемое Положение по согласованию с Министерством труда и социальной защиты РФ и Министерством финансов РФ. Приказ зарегистрирован Минюстом России 29 июня 2017 г. (регистрационный номер 47253) и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации 3 июля 2017 г.

Вывод суда: Оспариваемый НПА принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка издания, государственной регистрации и опубликования, установленного Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Это не оспаривается административным истцом.

2. Конституционно-правовой анализ (часть 3 статьи 55 Конституции РФ)

Верховный Суд указал, что часть 3 статьи 55 Конституции РФ определяет, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Однако суд не развил анализ того, является ли Приказ № 230 ограничением прав в смысле части 3 статьи 55 Конституции РФ. Вместо этого суд сосредоточился на том, что оспариваемая норма издана в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законом (Законом о гражданской обороне и Постановлением Правительства РФ № 782).

3. Анализ понятия «гражданская оборона» и требований в этой области

Суд привел определения из статьи 1 Закона о гражданской обороне:

• Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих в период мобилизации, в период действия военного положения, в военное время.

• Мероприятия по гражданской обороне — организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в мирное время, в период мобилизации, в период действия военного положения, в военное время в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

• Требования в области гражданской обороны — специальные условия (правила, порядок) создания, эксплуатации технических систем управления гражданской обороны, убежищ и иных объектов гражданской обороны, создания, реконструкции и поддержания в состоянии постоянной готовности систем оповещения населения, использования и содержания специальной техники и имущества гражданской обороны, обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, организации эвакуации населения, подготовки к защите и защиты материальных и культурных ценностей, установленные нормативными правовыми актами РФ.

• Организации, отнесенные к категориям по гражданской обороне — организации в зависимости от оборонного и экономического значения, имеющие мобилизационные задания (заказы) и (или) представляющие высокую степень потенциальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также уникальные в историко-культурном отношении объекты.

Вывод суда: Для решения задач в области гражданской обороны в нормативных правовых актах РФ устанавливаются специальные требования к участникам правоотношений. Положение от 23 мая 2017 г. № 230 определяет задачи и численность структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, организаций независимо от их организационно-правовой формы и подведомственности, а также численность отдельных работников по гражданской обороне в составе их представительств и филиалов.

4. Полномочия организаций в области гражданской обороны

Суд указал, что:

• Пункт 1 статьи 9 и пункт 4 статьи 18 Закона о гражданской обороне предусматривают, что организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; обеспечение мероприятий осуществляется за счет средств организаций.

• Пункт 6 Положения от 10 июля 1999 г. № 782 предусматривает, что организации осуществляют укомплектование структурных подразделений (назначение работников) по гражданской обороне, разрабатывают и утверждают их функциональные обязанности и штатное расписание.

Вывод суда: Закрепленные в указанных нормативных правовых актах полномочия организаций в области гражданской обороны предусматривают разработку и утверждение штатного расписания, функциональных обязанностей структурных подразделений (работников), осуществление их укомплектования. Таким образом, организации имеют определенную свободу в организации структуры и функций, но в рамках минимальных требований по численности.

5. Толкование понятия «освобожденный работник» и его ясность

Суд отклонил доводы административного истца о неясности и неоднозначности оспариваемой нормы, указав:

• Термин «освобожденный работник» предусматривает выполнение работником трудовой функции по трудовому договору в области гражданской обороны, что предполагает выполнение работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации (часть 1 статьи 15, абзац третий части второй статьи 57 ТК РФ).

• При этом выполняемая по этому договору работа является для работника основной, то есть должна быть его основным местом работы, отдельной штатной единицей согласно штатному расписанию.

• Наличие именно освобожденных работников для планирования и организации мероприятий в области гражданской обороны обусловлено обширным объемом функций и задач, возложенных на этих работников.

• Такие задачи и функции изложены в:

• статье 2 Закона о гражданской обороне;
• пункте 3 Положения от 10 июля 1999 г. № 782;
• подпунктах 4.1.1–4.1.23 подпункта 4.1 пункта 4 Положения от 23 мая 2017 г. № 230;
• профессиональном стандарте «Специалист по гражданской обороне», утвержденном приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 27 октября 2020 г. № 748н.

Вывод суда: Вопреки доводам административного истца оспариваемые положения нормативного правового акта являются ясными и не допускают неоднозначного толкования.

6. Анализ доводов о противоречии статьям 60¹ и 60² ТК РФ

Суд указал, что:

• Оспариваемый в части нормативный правовой акт не регулирует вопросы выполнения работы по совместительству и совмещения профессий (должностей).

• Запрета для освобожденных работников, уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, выполнять трудовые функции по совместительству Положение от 23 мая 2017 г. № 230 не содержит.

• Такой запрет не предусмотрен и в:

• Трудовом кодексе РФ (часть пятая статьи 282 ТК РФ);
• Законе о гражданской обороне;
• иных федеральных законах.

Вывод суда: Доводы административного истца о противоречии Положения от 23 мая 2017 г. № 230 в оспариваемой части статьям 60¹ и 60² ТК РФ являются несостоятельными, поскольку оспариваемая норма не запрещает совместительство, а лишь устанавливает минимальное количество освобожденных работников, которые должны иметь основное место работы в области гражданской обороны.

7. Отсутствие противоречия актам большей юридической силы

Суд констатировал, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречило оспариваемое нормативное положение, не имеется.

8. Характеристика требования как несогласия с правовым регулированием

Суд указал, что фактически заявленное требование сводится к несогласию административного истца с действующим правовым регулированием, а также с судебными актами о привлечении к административной ответственности, что не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.

9. Применение нормы КАС РФ

Суд применил пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому иск об оспаривании НПА подлежит удовлетворению только в случае, если НПА противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В решении не указаны ошибки нижестоящих судов, поскольку это дело рассматривалось в Верховном Суде РФ как суде первой инстанции по оспариванию НПА (в соответствии с подведомственностью, установленной КАС РФ). Однако суд отметил, что административный истец ссылался на применение судами оспариваемых положений при вынесении судебных актов по конкретным делам с его участием, в том числе при привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 20.7 КоАП РФ. Верховный Суд РФ не рассматривал эти конкретные судебные акты, но отклонил общий довод о неправомерности применения оспариваемой нормы.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

В удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Трансэнерго» о признании частично недействующим подпункта 5.1.1 подпункта 5.1 пункта 5 Положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций, утвержденного приказом МЧС России от 23 мая 2017 г. № 230, отказано.

Правовые последствия:

• Оспариваемая норма остается в силе в полном объеме.
• Приказ № 230 признан соответствующим Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы.
• Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий государственного управления в сфере гражданской обороны

Решение подтверждает, что государство имеет право устанавливать специальные требования к организациям, отнесенным к категориям по гражданской обороне, в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Минимальные требования к численности освобожденных работников не являются чрезмерным ограничением хозяйственной свободы организаций, поскольку они обусловлены обширным объемом функций и задач в области гражданской обороны. Это решение укрепляет позицию государства в регулировании критически важных для национальной безопасности сфер.

2. Стандарт мотивированности и ясности нормативных актов

Верховный Суд РФ установил, что термин «освобожденный работник» в контексте гражданской обороны является достаточно ясным и определенным, поскольку он связан с трудовым договором, штатным расписанием и основным местом работы. Суд отклонил довод о неопределенности, указав на наличие развернутого описания функций в профессиональном стандарте и в самом Положении. Это демонстрирует, что суд применяет высокий стандарт к требованиям ясности НПА, но при этом учитывает контекст и связанные нормативные акты.

3. Разграничение между материальным регулированием и процессуальными ограничениями

Решение четко разграничивает между: - Материальным регулированием (установление минимальной численности освобожденных работников), которое входит в компетенцию МЧС России; - Процессуальными ограничениями (запреты на совместительство или совмещение), которые регулируются ТК РФ.

Суд указал, что оспариваемая норма не содержит запретов на совместительство, а лишь устанавливает требование к наличию определенного количества работников, для которых работа по гражданской обороне является основной. Это позволяет организациям нанимать дополнительных работников, которые могут совмещать функции или работать по совместительству, при условии наличия минимального количества освобожденных работников.

4. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Решение имплицитно опирается на следующие конституционные и правовые принципы:

• Принцип законности (статья 15 Конституции РФ) — оспариваемая норма издана в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законом.

• Принцип защиты основ конституционного строя и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции РФ) — ограничение хозяйственной свободы организаций оправдано необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства.

• Принцип соразмерности — требование о наличии определенного количества освобожденных работников является соразмерным целям гражданской обороны и не является чрезмерным.

• Принцип правовой определенности — суд отклонил довод о нарушении этого принципа, указав на ясность оспариваемой нормы в контексте связанных нормативных актов.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в следующих смежных категориях:

• Оспаривание НПА в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций — аналогичные требования к численности специалистов в области ЧС могут быть защищены на основе этого решения.

• Оспаривание НПА в области пожарной безопасности — требования к численности и квалификации работников в области пожарной безопасности могут быть обоснованы аналогичным образом.

• Оспаривание НПА в области охраны труда и техники безопасности — требования к наличию специалистов по охране труда в организациях определенного размера могут быть защищены на основе принципов, изложенных в этом решении.

• Оспаривание НПА в области государственной службы — требования к численности и квалификации государственных служащих в органах государственной власти могут быть обоснованы аналогичным образом.

• Административная ответственность за невыполнение требований в специальных сферах — решение подтверждает, что административная ответственность за невыполнение требований в области гражданской обороны (часть 2 статьи 20.7 КоАП РФ) может быть применена к организациям, не имеющим необходимого количества освобожденных работников.

6. Процессуальное значение: активная роль суда при оспаривании НПА

Хотя в решении не упоминается явно статья 14 КАС РФ об активной роли суда, суд самостоятельно проверил оспариваемую норму на соответствие Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы. Суд не ограничился доводами сторон, а провел собственный анализ нормативной базы, включая Закон о гражданской обороне, Постановление Правительства РФ № 782, Указ Президента РФ № 868, ТК РФ и профессиональный стандарт. Это демонстрирует активную роль суда при оспаривании НПА.

7. Распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Решение подтверждает, что при оспаривании НПА бремя доказывания противоречия НПА актам большей юридической силы лежит на административном истце. Административный истец должен был представить убедительные доказательства того, что оспариваемая норма противоречит Конституции РФ или федеральным законам. Однако административный истец ограничился ссылками на разъяснения МЧС России и на применение судами оспариваемой нормы в конкретных делах, что оказалось недостаточным.

---

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ26-405 представляет собой важный прецедент в области оспаривания нормативных правовых актов в сфере гражданской обороны. Суд отклонил все доводы административного истца, подтвердив, что государство имеет право устанавливать специальные требования к организациям, отнесенным к категориям по гражданской обороне, в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Решение демонстрирует высокий стандарт судебного контроля над НПА, но при этом признает широкие полномочия органов исполнительной власти в специальных сферах, связанных с национальной безопасностью. Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в смежных категориях публично-правовых споров, связанных с требованиями к численности и квалификации специалистов в критически важных сферах.