ВС РФ отстоял обязанность заказчика проводить совместную проверку объекта с подрядчиком

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР РЕШЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ № АКПИ26-299

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ26-299, Решение от 20 июля 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Кириллов В.С. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Чучунова Н.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Ассоциация Саморегулируемая организация «Региональный строительный союз Республики Башкортостан» (СРО, объединение членов строительной отрасли) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов)

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Ассоциация оспаривала подпункт «д» пункта 6 Положения о проведении строительного контроля, утверждённого постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468 (далее — Положение).

Оспариваемое предписание возлагает на заказчика (застройщика) обязанность проводить проверку совместно с подрядчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям: - проектной и рабочей документации; - результатам инженерных изысканий; - требованиям градостроительного плана земельного участка; - требованиям технических регламентов.

Позиция административного истца:

Ассоциация утверждала, что оспариваемое положение: 1. Противоречит пункту 1 статьи 716 Гражданского кодекса РФ 2. Нарушает права и законные интересы членов Ассоциации 3. Усложняет процедуру сдачи-приёмки объектов, увеличивая административную нагрузку и издержки 4. Возлагает на заказчика обязанность, для которой он не обладает специальными знаниями и опытом в сфере строительства 5. Позволяет подрядчику избежать ответственности за некачественное выполнение работ путём формального участия заказчика в проверке

Позиция административного ответчика:

Министерство строительства и ЖКХ РФ в письменных возражениях указало, что: - Оспариваемый НПА принят в пределах полномочий Правительства РФ - Предписание Положения соответствует действующему законодательству - Не нарушает прав административного истца

Процессуальная история:

Дело рассмотрено в первой инстанции ВС РФ. Представитель Ассоциации (Кириенко Е.С.) поддержала исковые требования в судебном заседании. Представитель Правительства (Основская А.В.) возражала против удовлетворения иска. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ (Слободин С.А.) полагал необходимым отказать в удовлетворении требования.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и интересами хозяйствующих субъектов:

Спор отражает столкновение двух значимых интересов:

1. Публичный интерес — обеспечение безопасности градостроительной деятельности, защита прав конечных потребителей (собственников, нанимателей) объектов капитального строительства путём установления двойного контроля (подрядчиком и заказчиком) за качеством выполняемых работ

2. Интерес хозяйствующих субъектов — снижение административной нагрузки и издержек членов СРО, упрощение процедур сдачи-приёмки объектов, освобождение заказчика от обязанности проводить специализированную проверку

Толкование материальных норм публичного права:

Центральный вопрос — соотношение между: - Нормами Градостроительного кодекса РФ (ст. 53), устанавливающими обязанность проведения строительного контроля в целях обеспечения безопасности - Нормами Гражданского кодекса РФ (ст. 716, 720, 748), регулирующими права и обязанности сторон договора подряда - Нормативным положением Правительства РФ, конкретизирующим порядок проведения строительного контроля

Процессуальные особенности:

В соответствии с главой 21 КАС РФ суд проверяет соответствие оспариваемого НПА нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Бремя доказывания противоречия НПА вышестоящим актам лежит на административном истце (ст. 62 КАС РФ). Суд активно проверяет оспариваемое положение на предмет соответствия законодательству (ст. 14 КАС РФ).

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли подпункт «д» пункта 6 Положения о проведении строительного контроля (постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности пункту 1 статьи 716 Гражданского кодекса РФ?

2. Нарушает ли оспариваемое предписание права, свободы и законные интересы членов Ассоциации СРО?

3. Является ли возложение на заказчика обязанности проводить совместно с подрядчиком проверку соответствия законченного объекта требованиям проектной документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана и техническим регламентам обоснованным с точки зрения целей строительного контроля и защиты прав заказчика при приёмке работ?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав, что оспариваемое предписание Положения не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца и соответствует целям обеспечения безопасности градостроительной деятельности. Суд исходил из того, что строительный контроль, осуществляемый подрядчиком и заказчиком, содержательно отличаются, преследуют разные цели и не могут осуществляться одним лицом, поскольку обратное нивелирует цели и задачи строительного контроля заказчика.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ на издание оспариваемого нормативного акта

Суд установил, что:

• Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов издаёт постановления и распоряжения (часть 1). Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений (часть 2).

• По состоянию на дату принятия оспариваемого акта (21 июня 2010 г.) аналогичные полномочия были закреплены в статье 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (утратил силу).

• В силу части 8 статьи 53 Градостроительного кодекса РФ (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого акта) порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами РФ. В настоящее время часть 8 статьи 53 ГрК РФ (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ) предусматривает, что порядок проведения строительного контроля устанавливается Правительством РФ.

Вывод: Положение утверждено во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ федеральным законодателем. Порядок принятия и опубликования НПА соблюдён (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763).

2. Соответствие оспариваемого предписания целям технического регулирования и безопасности

Суд указал, что:

• Объектом технического регулирования в Федеральном законе от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» являются здания и сооружения любого назначения, а также осуществляемые на всех этапах их жизненного цикла процессы инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта (часть 1 статьи 3).

• В силу требований данного федерального закона обязательная оценка соответствия зданий, сооружений, процессов осуществляется, в частности, в форме строительного контроля (пункт 3 части 1 статьи 39).

• Оценка соответствия осуществляется в соответствии с правилами и в сроки, установленные законодательством о градостроительной деятельности (часть 7 статьи 39 Технического регламента).

• Законодательство о градостроительной деятельности основывается на принципах, закреплённых в статье 2 Градостроительного кодекса РФ, включая: осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов (п. 7); соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований (п. 8); соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (п. 9).

3. Анализ норм Градостроительного кодекса РФ о строительном контроле

Суд провёл детальный анализ статьи 53 ГрК РФ:

• Согласно части 1 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, рабочей документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

• Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство (подрядчиком). В случае осуществления строительства на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом (часть 2 статьи 53).

• Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (часть 2 статьи 53).

• Контроль проводится за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта, и которые в соответствии с технологией строительства не могут быть проконтролированы после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения (часть 4 статьи 53).

Вывод суда: Введение законодателем нормы, возлагающей обязанность осуществлять контроль не только на лиц, осуществляющих строительство, но и на заказчика (застройщика), обусловлено необходимостью обеспечить безопасность градостроительной деятельности.

4. Анализ норм Гражданского кодекса РФ о договоре подряда

Суд провёл анализ соответствующих норм ГК РФ:

• Пункт 1 статьи 720 ГК РФ предусматривает, что заказчик обязан в сроки и в порядке, предусмотренные договором подряда, с участием подрядчика осмотреть и принять выполненную работу (её результат), а при обнаружении отступлений от договора, ухудшающих результат работы, или иных недостатков немедленно заявить об этом подрядчику.

• Пункт 1 статьи 748 ГК РФ предусматривает, что заказчик вправе осуществлять контроль и надзор за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением сроков их выполнения, качеством предоставленных подрядчиком материалов, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика.

• Пункт 2 статьи 748 ГК РФ предусматривает, что заказчик, обнаруживший при осуществлении контроля отступления от условий договора строительного подряда, которые могут ухудшить качество работ, или иные их недостатки, обязан немедленно заявить об этом подрядчику; заказчик, не сделавший такого заявления, теряет право в дальнейшем ссылаться на обнаруженные им недостатки.

Вывод суда: Данное законоположение направлено на обеспечение баланса прав и законных интересов сторон договора строительного подряда, а также на своевременное устранение недостатков строительных работ.

5. Анализ структуры Положения о проведении строительного контроля

Суд установил, что:

• В силу пункта 2 Положения предметом строительного контроля является проверка выполнения работ на соответствие требованиям проектной и рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов в целях обеспечения безопасности зданий и сооружений.

• Строительный контроль проводится подрядчиком и заказчиком (пункт 3 Положения).

• Перечень мероприятий, проводимых подрядчиком, приведён в пункте 5 Положения; применительно к заказчику соответствующий перечень содержится в пункте 6 Положения.

• Положение предусматривает проведение совместных мероприятий, к каковым относятся оспариваемое положение в отношении заказчика и аналогичное положение в отношении подрядчика (подпункт «е» пункта 5 Положения).

6. Опровержение довода о противоречии пункту 1 статьи 716 ГК РФ

Суд провёл детальное разграничение предметов правового регулирования:

• Пункт 1 статьи 716 ГК РФ предусматривает, что подрядчик обязан немедленно предупредить заказчика и до получения от него указаний приостановить работу при обнаружении: непригодности или недоброкачественности предоставленных заказчиком материала, оборудования, технической документации; возможных неблагоприятных для заказчика последствий выполнения его указаний о способе исполнения работы; иных не зависящих от подрядчика обстоятельств, которые грозят годности или прочности результатов выполняемой работы либо создают невозможность её завершения в срок.

• Оспариваемая норма Положения регулирует иное правоотношение — при осуществлении строительного контроля заказчиком совместно с подрядчиком уже построенного объекта недвижимого имущества и имеет иной предмет правового регулирования в отличие от пункта 1 статьи 716 ГК РФ, который предусматривает приостановление работы подрядчиком на этапе строительства незаконченного объекта.

Вывод: Довод административного истца о противоречии оспариваемого положения пункту 1 статьи 716 ГК РФ является несостоятельным, поскольку основан на ошибочном толковании норм материального права.

7. Защита прав заказчика при приёмке завершённого объекта

Суд указал, что оспариваемое предписание направлено на защиту прав и законных интересов заказчика при приёмке завершённого объекта капитального строительства, поскольку исходя из пункта 1 статьи 720 ГК РФ в случае принятия заказчиком работ без проверки последний лишается права ссылаться на недостатки работы, которые могли быть установлены при обычном способе её приёмки (явные недостатки).

8. Содержательное различие между строительным контролем подрядчика и заказчика

Суд сформулировал принципиальный вывод:

«Строительный контроль заключается в проведении мероприятий, фиксирующих правильность и своевременность выполнения строительных работ, осуществление которых является обязанностью обеих сторон договора подряда: застройщика (заказчика) и подрядчика. Строительный контроль, осуществляемый подрядчиком, и строительный контроль, осуществляемый заказчиком, содержательно отличаются и не могут осуществляться одним лицом, поскольку обратное нивелирует цели и задачи строительного контроля заказчика».

9. Требование правовой определённости и ясности нормы

Суд установил, что оспариваемое предписание: - Изложено понятным и доступным образом - Отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы - Не допускает неоднозначного толкования при его применении - Не может расцениваться как нарушающее права административного истца

10. Отсутствие нормативного акта большей юридической силы

Суд констатировал: «Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется».

11. Оценка доводов административного истца

Суд дал критическую оценку позиции истца:

«Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее законодательство, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска».

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле ВС РФ рассматривал дело в первой инстанции по главе 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов), поэтому нижестоящих судебных актов, подлежащих отмене или изменению, не было. Однако суд провёл анализ позиции административного истца и выявил следующие ошибки в его правовой позиции:

1. Ошибочное толкование норм материального права

Административный истец неверно толковал пункт 1 статьи 716 ГК РФ, применяя норму, регулирующую приостановление работы подрядчиком на этапе строительства незаконченного объекта, к правоотношениям, связанным с проведением строительного контроля уже завершённого объекта. Суд установил, что это норма имеет иной предмет правового регулирования.

2. Игнорирование целей и задач строительного контроля

Административный истец не учитывал, что строительный контроль, осуществляемый подрядчиком и заказчиком, содержательно отличаются и преследуют разные цели. Контроль подрядчика направлен на обеспечение качества выполняемых работ в процессе строительства, контроль заказчика — на защиту его прав при приёмке завершённого объекта.

3. Подмена правовых аргументов аргументами целесообразности

Суд указал, что доводы истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и отстаиванию позиции о внесении целесообразных изменений в законодательство, что не может служить правовым основанием для оспаривания НПА.

4. Недооценка публичного интереса в обеспечении безопасности

Административный истец не учитывал, что введение обязанности осуществлять контроль не только на подрядчика, но и на заказчика обусловлено необходимостью обеспечить безопасность градостроительной деятельности, что является приоритетным публичным интересом.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение ВС РФ:

В удовлетворении административного искового заявления Ассоциации Саморегулируемой организации «Региональный строительный союз Республики Башкортостан» о признании частично недействующим подпункта «д» пункта 6 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 468, отказать.

Процессуальные последствия:

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию ВС РФ в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Решение демонстрирует, что ВС РФ проводит тщательный контроль соответствия нормативных правовых актов Правительства РФ федеральным законам и конституционным принципам. Однако суд отказывает в удовлетворении иска, когда оспариваемое положение действительно соответствует целям, установленным законодателем, и не нарушает прав истца. Это означает, что гарантии защиты прав граждан и организаций не распространяются на случаи, когда истец просто не согласен с действующим правовым регулированием.

2. Стандарт мотивированности административных решений и нормативных актов

Решение устанавливает высокий стандарт требований к оспариванию нормативных правовых актов. Административный истец должен доказать не просто несогласие с регулированием, но конкретное противоречие оспариваемого положения нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Суд проверяет, является ли оспариваемое положение понятным, доступным, отвечает ли оно критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности.

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящим актам и принципам публичного права

Решение демонстрирует методологию ВС РФ при проверке соответствия нормативных актов Правительства РФ: - Проверка компетенции органа, издавшего акт (наличие полномочия в федеральном законе) - Проверка соответствия оспариваемого положения целям, установленным в федеральных законах (в данном случае — целям обеспечения безопасности градостроительной деятельности) - Проверка соответствия оспариваемого положения конкретным нормам федеральных законов (в данном случае — нормам Градостроительного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Технического регламента о безопасности зданий и сооружений) - Проверка правовой определённости и ясности оспариваемого положения

4. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Решение опирается на конституционные принципы: - Принцип законности — оспариваемое положение издано в пределах полномочий, предоставленных Правительству РФ федеральным законом - Принцип соразмерности — возложение обязанности на заказчика проводить совместно с подрядчиком проверку соответствия завершённого объекта требованиям документации и технических регламентов соразмерно цели обеспечения безопасности и защиты прав заказчика - Принцип защиты законных ожиданий — заказчик, принимая работы без надлежащей проверки, не может впоследствии ссылаться на явные недостатки (ст. 720 ГК РФ) - Принцип баланса прав и обязанностей — оспариваемое положение обеспечивает баланс между правами и обязанностями подрядчика и заказчика

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ, выраженная в данном решении, имеет значение для:

• Споров о нормативных правовых актах в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства — суды должны проверять соответствие оспариваемых положений целям обеспечения безопасности и защиты прав потребителей

• Споров о распределении обязанностей между участниками хозяйственной деятельности — суды должны учитывать, что возложение обязанностей на разные субъекты может преследовать разные цели и не может быть объединено в одного субъекта без нивелирования этих целей

• Споров о соотношении норм гражданского и публичного права — суды должны проводить тщательный анализ предметов правового регулирования различных норм и не применять норму гражданского права к правоотношениям, которые она не регулирует

• Споров о правовой определённости нормативных актов — суды должны проверять, является ли оспариваемое положение понятным, доступным, отвечает ли оно критериям правовой определённости и ясности

• Споров о компетенции органов исполнительной власти — суды должны проверять, издан ли оспариваемый акт в пределах полномочий, предоставленных органу федеральным законом

6. Значение для саморегулируемых организаций

Решение имеет особое значение для СРО, так как демонстрирует, что суды не будут удовлетворять иски СРО об оспаривании нормативных актов, основанные на аргументах целесообразности или на несогласии с действующим правовым регулированием. СРО должны доказывать конкретное противоречие оспариваемого положения федеральным законам или конституционным принципам.

7. Методология анализа нормативных актов в сфере технического регулирования

Решение устанавливает методологию анализа нормативных актов в сфере технического регулирования и безопасности: - Анализ целей технического регулирования (обеспечение безопасности) - Анализ объектов технического регулирования (здания, сооружения, процессы) - Анализ форм оценки соответствия (в том числе строительный контроль) - Анализ правил и сроков проведения оценки соответствия - Анализ принципов, на которых основывается законодательство о градостроительной деятельности

---

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ26-299 представляет собой важный прецедент в области контроля соответствия нормативных правовых актов Правительства РФ федеральному законодательству. Суд отказал в удовлетворении иска, установив, что оспариваемое положение Положения о проведении строительного контроля:

1. Издано в пределах полномочий, предоставленных Правительству РФ федеральным законом
2. Соответствует целям обеспечения безопасности градостроительной деятельности, установленным в федеральных законах
3. Не противоречит конкретным нормам Градостроительного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ и Технического регламента о безопасности зданий и сооружений
4. Отвечает критериям правовой определённости и ясности
5. Не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца

Решение демонстрирует, что ВС РФ проводит тщательный контроль соответствия нормативных актов федеральному законодательству, но при этом не подменяет оценку целесообразности нормативного регулирования оценкой его законности. Суд отказывает в удовлетворении иска, когда оспариваемое положение действительно соответствует целям, установленным законодателем, и не нарушает прав истца.