ВС отменил отказ администрации в разрешении на строительство дома из-за отсутствия проекта планировки

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР КАССАЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ СКАД ВС РФ № 18-КАД26-44-К4 ОТ 12 АВГУСТА 2026 Г.

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД26-44-К4 от 12 августа 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Абакумова И.Д., Кирейкова Г.Г.

Стороны: - Административный истец: Мыс Альберт Черимович (физическое лицо, собственник земельного участка) - Административный ответчик: администрация муниципального образования Северский район Краснодарского края (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание ненормативного административного акта (уведомления о несоответствии параметров строительства) и возложение обязанности на орган власти повторно рассмотреть уведомление о планируемом строительстве.

Судебная история: - Решение Северского районного суда Краснодарского края от 11 июля 2024 г. — отказ в удовлетворении иска - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 16 января 2025 г. — оставлено без изменения - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 июня 2025 г. — оставлено в силе - Кассационная жалоба в СКАД ВС РФ подана Мысом А.Ч.

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Мыс А.Ч., собственник земельного участка в Северском районе Краснодарского края, подал уведомление о планируемом строительстве индивидуального жилого дома. Администрация муниципального образования направила ему уведомление от 29 января 2024 г. № 1 о несоответствии параметров планируемого строительства установленным параметрам, ссылаясь на отсутствие: - проекта планировки территории квартала; - выделенных элементов планировочной структуры; - установленных красных линий.

Истец оспаривал это уведомление, утверждая, что его земельный участок: - отнесен к категории земель «земли населенных пунктов»; - расположен в территориальной зоне Ж-1 (застройка индивидуальными жилыми домами) согласно Правилам землепользования и застройки Григорьевского сельского поселения от 22 августа 2013 г. № 159; - находится в функциональной зоне малоэтажной индивидуальной застройки согласно Генеральному плану Григорьевского сельского поселения от 13 февраля 2014 г. № 174; - имеет вид разрешенного использования «отдельно стоящие усадебные жилые дома».

Позиции сторон в первой инстанции:

Истец: Уведомление незаконно, так как земельный участок соответствует всем требованиям для строительства индивидуального жилого дома согласно документам территориального планирования и градостроительного зонирования.

Ответчик (позиция, поддержанная судами): Отсутствие проекта планировки территории, элементов планировочной структуры и красных линий исключает возможность застройки. Территория изначально не предполагала жилую застройку, так как относилась к сельскохозяйственной зоне.

Решения нижестоящих инстанций:

Все три судебные инстанции (районный суд, апелляция, кассация) отказали в удовлетворении иска, признав уведомление администрации обоснованным. Суды исходили из того, что: - при разделе земельного участка не были выделены элементы планировочной структуры и территории общего пользования; - необходимо установить красные линии в соответствии с документацией по планировке территории; - согласно пункту 3.5 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий (постановление Госкомитета РФ от 6 апреля 1998 г. № 18-30), строительство на территориях без утвержденных красных линий не допускается; - территория относилась к категории земель «земли сельскохозяйственного производства» и не обладала характеристиками для жилого строительства.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Спор отражает столкновение двух подходов к регулированию индивидуального жилищного строительства:

1. Позиция нижестоящих судов (формально-бюрократический подход): Администрация вправе отказать в разрешении на строительство, если отсутствуют все элементы планировочной структуры (красные линии, проект планировки), независимо от того, соответствует ли участок документам территориального планирования и зонирования.

2. Позиция СКАД ВС РФ (материально-правовой подход): Собственник земельного участка имеет право на строительство, если участок соответствует виду разрешенного использования и категории земель, установленным в документах территориального планирования и градостроительного зонирования. Отсутствие проекта планировки территории не может служить основанием для отказа.

Толкование материальных норм публичного права:

Ключевой вопрос — надлежащее толкование части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, которая устанавливает случаи, когда орган власти вправе направить уведомление о несоответствии параметров строительства. СКАД ВС РФ уточняет, что: - отсутствие документации по планировке территории не является основанием для такого уведомления (часть 10 статьи 51 ГК РФ); - ограничения на размещение объекта должны действовать на момент поступления уведомления о строительстве (пункт 2 части 10 статьи 51¹ ГК РФ); - категория земель и вид разрешенного использования — достаточные основания для строительства.

Процессуальные особенности:

Дело демонстрирует применение принципов активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) и специального распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ). В административных делах об оспаривании решений органов публичной власти на орган власти возлагается обязанность доказать законность своих действий. Нижестоящие суды не проверили надлежащим образом, имелись ли у администрации правовые основания для отказа, ограничившись формальным ссылками на отсутствие проекта планировки.

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли администрация муниципального образования направить уведомление о несоответствии параметров строительства индивидуального жилого дома на основании отсутствия проекта планировки территории и красных линий, если земельный участок соответствует виду разрешенного использования и категории земель, установленным в документах территориального планирования и градостроительного зонирования?

2. Является ли отсутствие документации по планировке территории законным основанием для отказа в разрешении на строительство индивидуального жилого дома согласно части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ?

3. Достаточно ли для собственника земельного участка соответствия участка виду разрешенного использования и категории земель для возведения индивидуального жилого дома, или требуется наличие всех элементов планировочной структуры (красных линий, проекта планировки)?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ отменила решения всех нижестоящих судов и удовлетворила иск, признав уведомление администрации незаконным. Суд исходил из того, что собственник земельного участка, соответствующего виду разрешенного использования и категории земель согласно документам территориального планирования и зонирования, имеет право на строительство индивидуального жилого дома. Отсутствие проекта планировки территории и красных линий не может служить основанием для отказа в разрешении на строительство, так как это не предусмотрено Градостроительным кодексом РФ в качестве ограничения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания (Земельный кодекс РФ и Градостроительный кодекс РФ)

Суд указал, что согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 и пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка может использовать его в соответствии с предусмотренным градостроительным регламентом видом разрешенного использования и возводить жилые здания и сооружения в соответствии с целевым назначением участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, застройщик вправе обратиться в уполномоченный орган с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства.

2. Критерии для направления уведомления о несоответствии (часть 10 статьи 51 ГК РФ)

Часть 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ устанавливает исчерпывающий перечень случаев, в которых уполномоченный орган вправе направить уведомление о несоответствии параметров объекта установленным параметрам или недопустимости размещения объекта. СКАД ВС РФ подчеркнула, что отсутствие документации по планировке территории не входит в этот перечень и, следовательно, не может служить основанием для отказа.

3. Временной критерий ограничений (пункт 2 части 10 статьи 51¹ ГК РФ)

Суд отметил, что согласно пункту 2 части 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ ограничения, свидетельствующие о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства, должны действовать на момент поступления уведомления о предстоящем строительстве. Это означает, что администрация не может ссылаться на гипотетические будущие требования или отсутствие документов, которые еще не разработаны.

4. Соответствие участка документам территориального планирования и зонирования

СКАД ВС РФ установила, что спорный земельный участок: - отнесен к категории земель «земли населенных пунктов» (а не сельскохозяйственного назначения, как утверждали суды); - расположен в территориальной зоне Ж-1 (застройка индивидуальными жилыми домами) согласно Правилам землепользования и застройки Григорьевского сельского поселения; - находится в функциональной зоне малоэтажной индивидуальной застройки согласно Генеральному плану.

Суд подчеркнула, что образование земельного участка из участка, относившегося к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», не может служить основанием для вывода о недопустимости строительства, так как после образования участок был переквалифицирован в категорию земель «земли населенных пунктов» и получил соответствующий вид разрешенного использования.

5. Принцип соответствия действующему законодательству

Истец подал уведомление о планируемом строительстве с учетом действующих Правил землепользования и застройки, вида разрешенного использования и соответствующей категории земель. При таких обстоятельствах у судебных инстанций отсутствовали правовые основания для признания уведомления администрации законным и обоснованным.

6. Процессуальные аспекты (активная роль суда и бремя доказывания)

Хотя СКАД ВС РФ не дает прямых ссылок на статьи 14 и 62 КАС РФ, её позиция отражает принцип активной роли суда в административных делах. Суд не ограничился формальной проверкой мотивировки решений нижестоящих судов, а провел самостоятельный анализ материального права, проверив соответствие участка документам территориального планирования и зонирования. Это соответствует требованию статьи 14 КАС РФ о том, что суд должен активно способствовать выяснению обстоятельств дела.

Кроме того, позиция СКАД ВС РФ отражает правильное распределение бремени доказывания: на администрацию возлагается обязанность доказать наличие законных оснований для отказа в разрешении на строительство. Администрация не доказала, что отсутствие проекта планировки является основанием, предусмотренным Градостроительным кодексом РФ.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона (часть 10 статьи 51 ГК РФ)

Все три нижестоящие инстанции ошибочно расширили перечень оснований для отказа в разрешении на строительство, включив в него отсутствие проекта планировки территории и красных линий. Суды исходили из Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий (постановление Госкомитета РФ от 6 апреля 1998 г. № 18-30), которая устанавливает, что строительство на территориях без утвержденных красных линий не допускается. Однако эта инструкция не может служить основанием для отказа в разрешении на строительство, если это не предусмотрено Градостроительным кодексом РФ.

2. Игнорирование документов территориального планирования и зонирования

Суды не надлежащим образом учли, что земельный участок соответствует виду разрешенного использования и категории земель, установленным в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки. Вместо этого суды сосредоточились на формальном отсутствии проекта планировки, не проверив, является ли это законным основанием для отказа.

3. Неправильная квалификация категории земель

Суды ошибочно исходили из того, что земельный участок относится к категории земель «земли сельскохозяйственного производства» и поэтому не может быть использован для жилого строительства. Однако участок был переквалифицирован в категорию земель «земли населенных пунктов» и получил соответствующий вид разрешенного использования. Суды не учли этот факт.

4. Нарушение принципа активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды ограничились формальной проверкой мотивировки решения администрации, не проведя самостоятельного анализа соответствия участка документам территориального планирования и зонирования. Это нарушило требование статьи 14 КАС РФ о том, что суд должен активно способствовать выяснению обстоятельств дела.

5. Неправильное распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Суды возложили на истца обязанность доказать, что отсутствие проекта планировки не является основанием для отказа, вместо того чтобы потребовать от администрации доказать наличие законных оснований для отказа. Это нарушило правило статьи 62 КАС РФ о том, что в административных делах об оспаривании решений органов публичной власти на орган власти возлагается обязанность доказать законность своих действий.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебные акты, подлежащие отмене: - Решение Северского районного суда Краснодарского края от 11 июля 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 16 января 2025 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 июня 2025 г.

Судебные акты, подлежащие изменению: Не указаны (все акты отменены полностью).

Решение по существу: - Административный иск удовлетворен полностью. - Признано незаконным уведомление администрации муниципального образования Северский район Краснодарского края от 29 января 2024 г. № 1 о несоответствии параметров планируемого к постройке индивидуального жилого дома установленным параметрам строительства. - Возложена обязанность на администрацию муниципального образования Северский район Краснодарского края повторно рассмотреть уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий собственников земельных участков в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает четкий стандарт: администрация не вправе отказать в разрешении на строительство индивидуального жилого дома, если земельный участок соответствует виду разрешенного использования и категории земель, установленным в документах территориального планирования и зонирования. Это защищает собственников от произвольных отказов, основанных на формальных причинах (отсутствие проекта планировки).

2. Стандарт мотивированности административных решений

Позиция СКАД ВС РФ требует от администрации четкого указания на конкретные основания для отказа, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ. Администрация не может ссылаться на общие требования (например, необходимость проекта планировки), если они не установлены в качестве условия для выдачи разрешения на строительство.

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящему законодательству

Определение демонстрирует, что суды должны проверять соответствие локальных нормативных актов (Правил землепользования и застройки, Генеральных планов) федеральному законодательству (Земельному кодексу РФ, Градостроительному кодексу РФ). Если локальные акты предусматривают возможность строительства, администрация не вправе отказать на основании других требований.

4. Связь с конституционными гарантиями

Позиция СКАД ВС РФ отражает конституционные гарантии: - Право собственности (статья 35 Конституции РФ): собственник имеет право использовать свой участок в соответствии с его назначением и разрешенным использованием. - Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ): суды должны активно защищать права граждан от произвольных действий администрации. - Принцип законности (статья 15 Конституции РФ): администрация не вправе действовать вне пределов, установленных законом.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ имеет значение для других категорий споров:

• Оспаривание решений органов власти в области строительства и землепользования (гл. 22 КАС РФ): суды должны проверять соответствие решений администрации документам территориального планирования и зонирования, а не формальным требованиям.

• Споры о выдаче разрешений и лицензий: администрация не вправе отказать в выдаче разрешения на основании отсутствия документов, если это не предусмотрено законом в качестве условия.

• Контроль соответствия локальных нормативных актов федеральному законодательству: суды должны проверять, не расширяют ли локальные акты перечень оснований для отказа в разрешении, установленный федеральным законом.

• Применение принципа активной роли суда в административных делах: суды должны самостоятельно проверять соответствие земельного участка документам территориального планирования и зонирования, а не ограничиваться формальной проверкой мотивировки решения администрации.

6. Практическое значение для застройщиков и собственников земельных участков

Определение СКАД ВС РФ дает четкий ориентир для собственников земельных участков: если участок соответствует виду разрешенного использования и категории земель, они имеют право на строительство, несмотря на отсутствие проекта планировки территории. Это снижает риск произвольных отказов администрации и способствует развитию индивидуального жилищного строительства.

7. Значение для толкования Градостроительного кодекса РФ

Определение уточняет толкование части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, устанавливая, что отсутствие документации по планировке территории не входит в перечень оснований для направления уведомления о несоответствии. Это важно для единообразного применения Кодекса на всей территории Российской Федерации.

---

Заключение

Определение СКАД ВС РФ № 18-КАД26-44-К4 представляет собой значительный вклад в развитие судебной практики по защите прав собственников земельных участков в отношениях с органами публичной власти. Суд отменил ошибочные решения нижестоящих инстанций, которые неправильно толковали Градостроительный кодекс РФ и игнорировали документы территориального планирования и зонирования. Позиция СКАД ВС РФ укрепляет гарантии собственников и требует от администрации четкого соблюдения федерального законодательства при принятии решений о разрешении на строительство.