ВС РФ: отказ в приватизации участка под домом требует надлежащей документации по планировке

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ СКАД ВС РФ ПО ДЕЛУ О ПРИЗНАНИИ НЕЗАКОННЫМ ОТКАЗА В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА В СОБСТВЕННОСТЬ

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Определение № 16-КАД26-16-К4 от 30 сентября 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Капкаев Д.В. (докладчик) и Кирейкова Г.Г.

Стороны: - Административный истец: Мусиенко Роман Васильевич (гражданин) - Административный ответчик: Департамент муниципального имущества администрации г. Волгограда (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативных актов (распоряжения) и действий (бездействия) органа публичной власти

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Мусиенко Р.В. оспаривал распоряжение Департамента муниципального имущества администрации г. Волгограда от 17 января 2025 г. № 347р об отказе в предоставлении земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части) в собственность за плату без проведения торгов. Отказ был мотивирован нахождением участка частично в границах территории общего пользования и линейных объектов г. Волгограда.

Истец указывал, что земельный участок предоставлен ему в долгосрочную аренду в 2003 году на основании постановления администрации Дзержинского района г. Волгограда от 25 декабря 2003 г. и договора долгосрочной аренды от 17 февраля 2004 г. На участке расположен принадлежащий ему жилой дом. По мнению истца, в силу п. 1 ст. 39.20 Земельного кодекса РФ у него возникло исключительное право на приобретение данного участка в собственность.

Позиции сторон в первой инстанции:

Суд первой инстанции (Центральный районный суд г. Волгограда, решение от 28 мая 2025 г.) отказал в удовлетворении иска, сославшись на то, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах территории общего пользования. Суд указал на наличие градостроительного плана участка и заключения Департамента от 27 января 2025 г. № 21-03, из которых следовало, что границы участка частично выходят за пределы красных линий, отраженных в сводном плане, утвержденном постановлением администрации г. Волгограда от 11 июня 2004 г. № 777 «Об установлении красных линий в Волгограде».

Решение апелляционной инстанции:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 15 сентября 2025 г. отменило решение районного суда и удовлетворило административный иск частично. Апелляционный суд установил, что в отношении территории, на которой расположен испрашиваемый участок, отсутствует утвержденная документация по планировке и межеванию территории. Суд апелляции указал, что расположение земельного участка в зоне с особыми условиями использования территории (охранная зона трубопроводов газораспределительной сети и охранная зона инженерных коммуникаций объектов электросетевого хозяйства) не свидетельствует об ограничении оборотоспособности участка, а лишь предусматривает особый режим его использования. Апелляционный суд признал распоряжение Департамента незаконным и возложил на него обязанность повторно рассмотреть заявление истца.

Решение кассационной инстанции:

Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2025 г. отменило апелляционное определение и оставило в силе решение суда первой инстанции. Кассационный суд исходил из того, что действующим законодательством установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования, и что постановление администрации г. Волгограда от 11 июня 2004 г. № 777 в установленном законом порядке не оспорено.

Обращение в ВС РФ:

Мусиенко Р.В. подал кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, прося об отмене кассационного определения и оставлении в силе апелляционного определения, ссылаясь на допущенные судом кассационной инстанции нарушения норм материального права.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает конфликт между двумя публичными интересами и правами гражданина:

1. Защита прав собственника здания/сооружения — гражданин, являющийся собственником жилого дома, расположенного на земельном участке, имеет исключительное право на приобретение этого участка в собственность без торгов (принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов).

2. Охрана территорий общего пользования — государство и муниципальные образования имеют интерес в сохранении земельных участков общего пользования (улиц, площадей, проездов и т.д.) в публичной собственности.

3. Надлежащее оформление градостроительной документации — вопрос о том, может ли отказ в предоставлении участка основываться на отсутствии надлежащим образом утвержденной документации по планировке и межеванию территории, либо на общих указаниях в генеральных планах.

Центральная проблема: может ли орган публичной власти отказать в предоставлении земельного участка в собственность собственнику расположенного на нем здания, ссылаясь на то, что участок частично находится в границах территории общего пользования, если документация по планировке и межеванию в отношении данной территории не утверждена в установленном порядке?

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность без торгов нахождение участка частично в границах территории общего пользования, если документация по планировке и межеванию территории в установленном порядке не утверждена?

2. Может ли отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения и автомобильных дорог служить препятствием для осуществления прав собственника здания, расположенного на земельном участке, на его приобретение в собственность?

3. Какие документы надлежащим образом устанавливают границы территорий общего пользования и красные линии в целях применения запрета на приватизацию таких территорий?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на сторону административного истца, признав, что суд кассационной инстанции допустил существенные нарушения норм материального права. Суд указал, что отказ в предоставлении земельного участка в собственность собственнику расположенного на нем жилого дома не может быть обоснован нахождением участка в границах территории общего пользования, если документация по планировке и межеванию территории в установленном порядке не утверждена. Наличие зон с особыми условиями использования территории не является основанием для отказа в предоставлении участка в собственность, а лишь предусматривает особый режим его использования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания исключительного права на приобретение земельного участка

Верховный Суд указал, что в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ без проведения торгов предоставляются в собственность земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 названного кодекса.

В силу пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса РФ исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. Это обеспечивает реализацию принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, закрепленного в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ.

2. Основания для отказа в предоставлении земельного участка

Основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлены статьей 39.16 Земельного кодекса РФ. Суд подчеркнул, что перечень таких оснований является исчерпывающим, и орган публичной власти не может расширять его по своему усмотрению.

3. Запрет на приватизацию земельных участков общего пользования и требования к его применению

Положениями пункта 8 статьи 27, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ, пункта 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами.

Однако Верховный Суд установил критерии для применения этого запрета:

Территории общего пользования — это территории, границы которых обозначены красными линиями, подлежащими установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории, и которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (пункты 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

4. Требования к документации по планировке и межеванию территории

К документации по планировке территории Градостроительный кодекс РФ относит проект планировки территории и проект межевания территории (часть 4 статьи 41).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт «а» пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно пунктам 2, 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

5. Различие между генеральным планом и документацией по планировке и межеванию

Верховный Суд провел принципиальное различие между: - Генеральным планом — документом, на котором отображение местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер; - Документацией по планировке и межеванию — специальной документацией, разработанной на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий, которая надлежащим образом устанавливает границы территорий общего пользования и красные линии.

Суд указал, что отображение на картах генерального плана само по себе не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков.

6. Фактические обстоятельства, установленные судом апелляционной инстанции

Верховный Суд принял во внимание следующие установленные факты:

• Документация по планировке и межеванию в отношении территории в границах квартала, в котором расположен испрашиваемый участок, в установленном порядке не утверждалась;
• Согласно заключению кадастрового инженера от 4 сентября 2025 г. и схеме фактического местоположения спорного земельного участка, подготовленным по результатам натурного обследования, улица Таловская отсечена бордюрным камнем, земельный участок огорожен забором и находится за пределами существующей дороги, жилой дом расположен в границах используемого земельного участка;
• Заключение и схема не противоречат графическому плану границ данного участка, согласованному 7 сентября 2004 г. главным архитектором Дзержинского района г. Волгограда;
• Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости ограничение в отношении спорного земельного участка установлено в связи с наличием зоны с особыми условиями использования территории (охранная зона трубопроводов газораспределительной сети и охранная зона инженерных коммуникаций объектов электросетевого хозяйства), что позволяет использовать его в соответствии с его целевым назначением. Помимо запрета на осуществление действий, которые могут нарушить безопасную работу объектов газового и электросетевого хозяйства, других ограничений не установлено.

7. Вывод о наличии оснований для удовлетворения иска

При таких обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии предусмотренных законом оснований для отказа в предоставлении Мусиенко Р.В. земельного участка в собственность без торгов за плату является верным.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции:

1. Неверное толкование материального закона — суд первой инстанции применил запрет на приватизацию земельных участков общего пользования без надлежащей проверки того, является ли спорный участок территорией общего пользования в смысле Градостроительного кодекса РФ, т.е. без проверки наличия утвержденной документации по планировке и межеванию, устанавливающей красные линии.

2. Игнорирование активной роли суда — суд не провел самостоятельного анализа того, какие документы надлежащим образом устанавливают границы территорий общего пользования, а просто сослался на постановление администрации от 11 июня 2004 г. № 777 об установлении красных линий, не проверив, является ли это постановление надлежащей документацией по планировке и межеванию в смысле Градостроительного кодекса РФ.

Ошибки суда кассационной инстанции:

1. Неверное толкование материального закона — кассационный суд исходил из того, что действующим законодательством установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования, но не учел, что применение этого запрета требует надлежащего установления границ территорий общего пользования в документации по планировке и межеванию.

2. Игнорирование установленных апелляционным судом фактов — кассационный суд не учел, что апелляционный суд установил отсутствие утвержденной документации по планировке и межеванию в отношении территории, на которой расположен спорный участок, и что фактическое местоположение участка (за пределами существующей дороги, огороженный забором) не соответствует статусу территории общего пользования.

3. Нарушение активной роли суда — кассационный суд не провел самостоятельного анализа того, какие документы надлежащим образом устанавливают границы территорий общего пользования, а просто сослался на то, что постановление администрации от 11 июня 2004 г. № 777 в установленном законом порядке не оспорено.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2025 г. отменено.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 15 сентября 2025 г. оставлено в силе.

Правовые последствия:

• Распоряжение Департамента муниципального имущества администрации г. Волгограда от 17 января 2025 г. № 347р об отказе в предоставлении земельного участка в собственность признано незаконным;
• На Департамент возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Мусиенко Р.В. о предоставлении земельного участка в собственность за плату без проведения торгов.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий собственников зданий и сооружений

Определение устанавливает четкий стандарт защиты исключительного права собственников зданий и сооружений на приобретение земельных участков в собственность без торгов. Орган публичной власти не может произвольно отказывать в предоставлении участка, ссылаясь на его расположение в границах территории общего пользования, если это не подтверждено надлежащей документацией по планировке и межеванию.

2. Стандарт надлежащего оформления градостроительной документации

Суд установил, что запрет на приватизацию земельных участков общего пользования может применяться только при наличии утвержденной в установленном порядке документации по планировке и межеванию, устанавливающей красные линии. Отображение на генеральном плане или в сводном плане красных линий недостаточно. Это требует разработки специального проекта планировки и межевания территории.

3. Различие между планируемым и фактическим статусом территории

Определение подчеркивает важность различия между: - Планируемым статусом территории (отображение на генеральном плане); - Фактическим статусом территории (натурное обследование, кадастровые работы); - Юридически установленным статусом (утвержденная документация по планировке и межеванию).

Только третий элемент может служить основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность.

4. Контроль соответствия административных решений материальному закону

Определение демонстрирует активную роль суда в проверке того, применил ли орган публичной власти материальный закон надлежащим образом. Суд не ограничивается проверкой формального соответствия решения органа закону, а проверяет, имелись ли в действительности предусмотренные законом основания для отказа.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — суд должен обеспечить эффективную защиту прав граждан от произвольных действий органов публичной власти; - Законность (ст. 15 Конституции РФ) — органы публичной власти должны действовать в соответствии с законом, а не по своему усмотрению; - Право собственности (ст. 35 Конституции РФ) — граждане имеют право на приобретение земельных участков в собственность на условиях, установленных законом.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда может быть применена в следующих категориях споров: - Оспаривание отказов в предоставлении иного муниципального имущества в собственность; - Оспаривание отказов в выдаче разрешений на строительство, основанных на ссылке на расположение участка в границах территории общего пользования; - Оспаривание решений об установлении или изменении границ территорий общего пользования; - Споры о применении запретов на приватизацию государственного и муниципального имущества в целом.

7. Значение для развития судебной практики

Определение вносит важный вклад в развитие судебной практики по земельным спорам, устанавливая, что: - Органы публичной власти не могут применять запреты на приватизацию без надлежащего юридического обоснования; - Суды должны активно проверять наличие предусмотренных законом оснований для отказа в предоставлении имущества в собственность; - Фактическое состояние земельного участка (натурное обследование, кадастровые работы) имеет значение при определении его статуса.