ВС отказал капитану порта в оспаривании требований по оснащению объектов средствами безопасности

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР РЕШЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ № АКПИ26-512

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение по делу № АКПИ26-512 от 14 сентября 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Кириллов В.С. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Докучаева Е.Н. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Ищенко Игорь Алексеевич, капитан морского порта Приморск филиала ФГБУ «Администрация морских портов Балтийского моря» - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством транспорта РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (подпункта 5 пункта 6 Постановления Правительства РФ от 10 октября 2020 г. № 1651)

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Ищенко И.А. оспаривал подпункт 5 пункта 6 Требований по обеспечению транспортной безопасности, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 10 октября 2020 г. № 1651. Оспариваемая норма возлагает на капитана морского порта обязанность во взаимодействии с организацией, осуществляющей управление государственным имуществом в морских портах, оснастить объект транспортной инфраструктуры сертифицированными техническими средствами обеспечения транспортной безопасности и обеспечить их защиту от несанкционированного доступа.

Позиция административного истца:

Административный истец ссылался на нарушение: - части 1 статьи 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»; - статей 21, 49, 183, 420 Гражданского кодекса РФ.

Основные доводы: 1. Оспариваемая норма является неопределённой, так как не содержит чёткого разграничения обязанностей капитана морского порта и организации, осуществляющей управление государственным имуществом; 2. На капитана морского порта возлагаются заведомо неисполнимые обязательства, так как он не располагает финансированием и полномочиями для оснащения объекта техническими средствами; 3. Капитан морского порта не является ни физическим, ни юридическим лицом, следовательно, не может без доверенности заключать сделки по оснащению акватории; 4. Нарушено право на определённость обязательных требований и законный интерес в надлежащем исполнении; 5. Заведомо неисполнимое регулирование приводит к административным штрафам и арестам, нарушая права собственности и личной неприкосновенности.

Административный истец был привлечён к административной ответственности по части 1 статьи 11.15 КоАП РФ за неисполнение положений пунктов 5 и 6 Требований.

Позиция административного ответчика:

Правительство РФ (представленное Министерством транспорта) просило отказать в удовлетворении иска, указав, что: - Постановление № 1651 издано в пределах полномочий Правительства РФ; - Требования соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу; - Требования конкретизируют общие обязательные требования; - Требования являются исполнимыми и не нарушают прав и законных интересов истца.

Позиция прокурора:

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Докучаева Е.Н. полагала необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение ВС РФ:

Верховный Суд отказал в удовлетворении административного иска.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — обеспечением транспортной безопасности морских портов, защитой от актов незаконного вмешательства и террористических актов;

2. Правами должностного лица — правом капитана морского порта на определённость возложенных на него обязательств, на наличие необходимых полномочий и финансирования для их исполнения, на защиту от административной ответственности за неисполнимые требования;

3. Правовой определённостью нормативного акта — соответствием оспариваемой нормы критериям ясности, недвусмысленности и исполнимости, предъявляемыми к обязательным требованиям.

Центральный вопрос: может ли нормативный акт возлагать на должностное лицо обязанности, которые оно не может исполнить в силу отсутствия финансирования и полномочий, если эти полномочия и финансирование отнесены к другой организации?

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли подпункт 5 пункта 6 Требований (Постановление № 1651) части 1 статьи 7 Федерального закона № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и критериям правовой определённости?

2. Является ли оспариваемая норма исполнимой для капитана морского порта, учитывая его статус должностного лица, отсутствие у него статуса юридического лица и ограниченность его полномочий?

3. Вытекает ли обязанность капитана морского порта по оснащению объекта транспортной инфраструктуры сертифицированными техническими средствами из федерального законодательства о транспортной безопасности и морских портах?

4. Как должны распределяться обязанности между капитаном морского порта и организацией, осуществляющей управление государственным имуществом, при реализации требований по обеспечению транспортной безопасности?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что оспариваемая норма соответствует нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования и не нарушает прав и законных интересов административного истца. Суд отказал в удовлетворении иска, исходя из того, что обязанность капитана морского порта по оснащению объекта техническими средствами вытекает из федерального законодательства о транспортной безопасности и морских портах, а вопросы финансового обеспечения регулируются отдельно.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ на издание оспариваемого акта

Суд указал, что согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента издаёт постановления и распоряжения. Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений (часть 2 статьи 5).

На дату принятия Постановления № 1651 (10 октября 2020 г.) аналогичные полномочия были закреплены в статье 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

2. Нормативное основание для издания требований по транспортной безопасности

Суд установил, что согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и для объектов, не подлежащих категорированию, устанавливаются Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Указанные требования являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры.

3. Цели, задачи и принципы обеспечения транспортной безопасности

Суд отметил, что Федеральный закон о транспортной безопасности определяет транспортную безопасность как состояние защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, определяемые законом как противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлёкшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий (пункты 1, 10 статьи 1, статьи 2, 3).

Целями обеспечения транспортной безопасности в силу части 1 статьи 2 названного закона являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

К основным задачам обеспечения транспортной безопасности относятся разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности и разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности (пункты 5, 6 части 2 статьи 2).

4. Субъекты, несущие ответственность за обеспечение транспортной безопасности

Суд установил, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков, если иное не установлено Федеральным законом о транспортной безопасности и иными федеральными законами (часть 1 статьи 4).

К субъектам транспортной инфраструктуры названный закон относит юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, являющихся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующих их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1).

5. Роль капитана морского порта в реализации планов обеспечения транспортной безопасности

Суд указал, что согласно части 4 статьи 9 Федерального закона о транспортной безопасности реализация планов обеспечения транспортной безопасности акваторий морского порта осуществляется капитанами морских портов.

Капитан морского порта в силу частей 1, 2 статьи 10 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», статьи 74 Кодекса торгового мореплавания РФ является должностным лицом, возглавляет службу капитана морского порта, входящую в состав администрации морских портов, непосредственно подчиняется федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского транспорта, и действует на основании положения о капитане морского порта, утверждённого федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.

Капитан морского порта осуществляет возложенные на него Федеральным законом о морских портах, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ административно-властные полномочия в морском порту.

6. Функции капитана морского порта в области транспортной безопасности

Суд отметил, что капитан морского порта в числе прочих осуществляет следующие функции: - обеспечивает безопасность плавания и стоянки судов в акватории морского порта и на подходах к нему; - обеспечивает транспортную безопасность акватории морского порта, в том числе принимает меры по предотвращению, прекращению незаконных нахождения и передвижения морских и иных судов в акватории морского порта; - информирует уполномоченные в области транспортной безопасности федеральные органы исполнительной власти об угрозе совершения или о совершении актов незаконного вмешательства в морском порту; - предпринимает меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций в морском порту, участвует в организации работ по ликвидации таких ситуаций; - выполняет иные функции в соответствии с законодательством РФ (пункты 1-3, 6, 11 статьи 11 Федерального закона о морских портах, статья 76 Кодекса торгового мореплавания РФ, подпункты 11 и 12 пункта 15 Положения о капитане морского порта, утверждённого приказом Министерства транспорта РФ от 9 ноября 2022 г. № 447).

7. Вывод о вытекании обязанности из федерального законодательства

Суд пришёл к выводу, что закреплённая в подпункте 5 пункта 6 Требований обязанность капитана морского порта в соответствии с планом объекта транспортной инфраструктуры оснастить объект транспортной инфраструктуры сертифицированными техническими средствами обеспечения транспортной безопасности и обеспечить их защиту от несанкционированного доступа вытекает из приведённых норм Федерального закона о транспортной безопасности, Федерального закона о морских портах, Кодекса торгового мореплавания РФ.

8. Разграничение обязанностей и финансирования

Суд установил, что вопросы финансового обеспечения исполнения капитанами морских портов их функций оспариваемые нормы не регулируют, и, как следует из части 3 статьи 121 Федерального закона о морских портах, такое обеспечение осуществляется администрацией морских портов.

Осуществление обязанностей капитаном морского порта во взаимодействии с организацией, осуществляющей управление государственным имуществом в морском порту, обусловлено закреплёнными за ними федеральным законодателем полномочиями и функциями по обеспечению транспортной безопасности исходя из функционального различия и обособленности.

В соответствии с частью 4 статьи 121 Федерального закона о морских портах руководитель администрации морских портов не вправе вмешиваться в деятельность капитана морского порта и должностных лиц службы капитана морского порта при осуществлении ими функций капитана морского порта.

9. Требования к техническим средствам обеспечения транспортной безопасности

Суд отметил, что согласно части 8 статьи 12" Федерального закона о транспортной безопасности технические средства обеспечения транспортной безопасности (системы и средства сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи, связи, оповещения, сбора, обработки, приёма и передачи информации, предназначенные для использования на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах в целях обеспечения транспортной безопасности) подлежат обязательной сертификации в соответствии с законодательством РФ.

10. Оценка правовой определённости оспариваемой нормы

Суд пришёл к выводу, что вопреки доводам административного истца оспариваемые нормативные положения изложены понятным и доступным образом, отвечают критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования при их применении, а потому не могут расцениваться как нарушающие права административного истца.

11. Итоговый вывод

Принимая во внимание, что оспариваемое положение Требований не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Решение Верховного Суда РФ является решением первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ). Таким образом, нижестоящих судов, чьи решения подлежали бы отмене или изменению, в данном деле не было.

Однако суд косвенно оценил позицию административного истца, которая содержала следующие ошибочные доводы:

1. Неверное толкование статуса капитана морского порта — истец утверждал, что капитан морского порта не является ни физическим, ни юридическим лицом, и поэтому не может заключать сделки. Суд указал, что капитан морского порта является должностным лицом, возглавляющим службу капитана морского порта, входящую в состав администрации морских портов, и осуществляет административно-властные полномочия. Вопросы финансового обеспечения и заключения сделок регулируются отдельно администрацией морских портов.

2. Неверное толкование критериев правовой определённости — истец полагал, что отсутствие чёткого разграничения обязанностей создаёт правовую неопределённость. Суд установил, что оспариваемые нормативные положения изложены понятным и доступным образом, отвечают критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности, не допускают неоднозначного толкования.

3. Неверное толкование исполнимости обязательств — истец утверждал, что обязательства заведомо неисполнимы в силу отсутствия финансирования и полномочий. Суд указал, что финансовое обеспечение исполнения функций капитанами морских портов осуществляется администрацией морских портов в соответствии с частью 3 статьи 121 Федерального закона о морских портах, а обязанность капитана морского порта по оснащению объекта техническими средствами осуществляется во взаимодействии с организацией, осуществляющей управление государственным имуществом.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

В удовлетворении административного искового заявления Ищенко Игоря Алексеевича о признании недействующим подпункта 5 пункта 6 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищённости объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для объектов транспортной инфраструктуры морского и речного транспорта, не подлежащих категорированию, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2020 г. № 1651, отказать.

Оспариваемое нормативное положение не признано недействующим (незаконным). Постановление Правительства РФ № 1651 в части подпункта 5 пункта 6 Требований остаётся в силе.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в сфере транспортной безопасности

Решение подтверждает, что Правительство РФ обладает полномочиями на издание обязательных требований по обеспечению транспортной безопасности, и что такие требования могут быть адресованы должностным лицам, осуществляющим функции по реализации планов обеспечения транспортной безопасности. Суд признал приоритет публичного интереса в защите от актов незаконного вмешательства и террористических актов над возражениями отдельного должностного лица о неопределённости и неисполнимости требований.

2. Стандарт мотивированности и определённости административных требований

Суд установил, что оспариваемые нормативные положения отвечают критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности, не допускают неоднозначного толкования. Это означает, что суд применяет объективный стандарт оценки определённости, не принимая во внимание субъективные затруднения отдельного адресата нормы. Норма считается определённой, если она изложена понятным и доступным образом и не допускает неоднозначного толкования при применении.

3. Разграничение обязанностей между должностным лицом и организацией

Решение демонстрирует, что суд готов признать разграничение обязанностей между должностным лицом (капитаном морского порта) и организацией (администрацией морских портов), осуществляющей управление государственным имуществом, даже если это разграничение не сформулировано в самой оспариваемой норме. Суд исходит из того, что такое разграничение вытекает из федерального законодательства (Федерального закона о морских портах, Федерального закона о транспортной безопасности, Кодекса торгового мореплавания РФ) и из функциональной обособленности этих субъектов.

4. Финансирование как отдельный вопрос, не влияющий на определённость нормы

Суд установил, что вопросы финансового обеспечения исполнения функций капитанами морских портов оспариваемые нормы не регулируют, и такое обеспечение осуществляется администрацией морских портов. Это означает, что отсутствие в самой норме указания на источник финансирования не делает норму неопределённой или неисполнимой, если финансирование предусмотрено в других нормативных актах.

5. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Решение опирается на конституционные гарантии безопасности (статья 2 Конституции РФ — защита прав и свобод человека и гражданина как обязанность государства) и на принцип законности (статья 15 Конституции РФ). Суд исходит из того, что обязательные требования по обеспечению транспортной безопасности, установленные Правительством РФ в пределах его полномочий, соответствуют Конституции РФ и федеральным законам, и поэтому должны исполняться.

6. Применимость позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в следующих категориях споров:

• Оспаривание нормативных актов в сфере безопасности (глава 21 КАС РФ) — суд демонстрирует готовность защищать публичный интерес в безопасности, даже если это требует возложения обязанностей на должностных лиц;

• Оспаривание решений и действий органов власти (глава 22 КАС РФ) — суд показывает, что должностное лицо не может отказаться от исполнения обязанностей, установленных федеральным законодательством, ссылаясь на отсутствие финансирования или полномочий;

• Взыскание обязательных платежей (глава 32 КАС РФ) — суд подтверждает, что обязательные требования, установленные Правительством РФ, являются исполнимыми и могут быть обеспечены административной ответственностью;

• Споры о правовой определённости нормативных актов — суд устанавливает объективный стандарт оценки определённости, не принимая во внимание субъективные затруднения отдельного адресата нормы.

7. Значение для практики контроля соответствия нормативных актов вышестоящим актам

Решение подтверждает, что при оспаривании нормативного правового акта суд проверяет его соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы). Суд не проверяет целесообразность нормы, а только её законность. Если норма соответствует вышестоящим актам и не нарушает прав и законных интересов, суд отказывает в удовлетворении иска об оспаривании.

---

Объём: 2847 слов