ВС РФ: орган власти не может отказать в аренде земли собственнику незавершённого строительства

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР КАССАЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ № 49-КАД26-12-К6 ОТ 14 ОКТЯБРЯ 2026 Г.

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 49-КАД26-12-К6 от 14 октября 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Кирейкова Г.Г., Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец: Шпак Светлана Васильевна (гражданин РФ, собственник объекта незавершенного строительства) - Административный ответчик: Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти (отказ в заключении договора аренды земельного участка)

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Шпак С.В. оспаривает решение Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан от 11 сентября 2025 г. об отказе в предоставлении земельного участка в аренду на три года для завершения строительства индивидуального жилого дома. Истец требует признания решения незаконным и возложения обязанности на министерство заключить договор аренды.

Фактические обстоятельства:

• Постановлением Александровской сельской администрации от 18 июня 2003 г. Шпак С.В. разрешено проектирование индивидуального жилого дома
• Земельный участок поставлен на кадастровый учет 14 ноября 2005 г., относится к категории «земли населенных пунктов» с видом разрешенного использования «под индивидуальную жилую застройку»
• На участке расположен объект незавершенного строительства (фундамент площадью 81 кв. м, год застройки — 2005)
• Шпак С.В. надлежащим образом исполняет обязанности по договору аренды с 2003 года по настоящее время
• 24 августа 2025 г. истец обратилась с заявлением о предоставлении участка в аренду на три года
• 11 сентября 2025 г. министерство отказало в предоставлении

Процессуальная история:

1. Решение Мелеузовского районного суда от 15 октября 2025 г. — в удовлетворении требований отказано

2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 14 января 2026 г. — решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение, которым административный иск удовлетворен частично: признано незаконным решение министерства от 11 сентября 2025 г.; возложена обязанность в течение 30 дней повторно рассмотреть заявление истца

3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 31 марта 2026 г. — апелляционное определение отменено, решение районного суда оставлено в силе

4. Кассационная жалоба в ВС РФ — Шпак С.В. просит отменить определение кассационного суда как постановленное с существенными нарушениями норм материального права и оставить в силе апелляционное определение

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает баланс между публичным интересом (контроль государства над земельными ресурсами, целевое использование земли) и правами гражданина на стабильность имущественных отношений и защиту законных ожиданий.

Ключевая коллизия: Может ли орган публичной власти отказать в заключении договора аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, собственнику объекта незавершенного строительства, если: - земельный участок был предоставлен до 1 марта 2015 г.; - собственник надлежащим образом исполняет обязанности по договору; - на участке расположен объект незавершенного строительства; - орган публичной власти не предпринял попыток изъять объект в установленный законом срок?

Проблема включает толкование переходных положений Земельного кодекса РФ (п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ) и определение пределов дискреции административного органа при предоставлении земельных участков.

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли собственник объекта незавершенного строительства, расположенного на земельном участке, предоставленном в аренду до 1 марта 2015 г., право на заключение договора аренды на новый срок (три года) для завершения строительства без проведения торгов в соответствии с п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ?

2. Может ли орган публичной власти отказать в заключении такого договора, если собственник надлежащим образом исполняет обязанности по договору и орган не предпринял попыток изъять объект незавершенного строительства в установленный законом срок?

3. Нарушает ли отказ в заключении договора аренды требования поддержания доверия к закону и стабильности возникших правоотношений?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что собственник объекта незавершенного строительства, расположенного на земельном участке, предоставленном в аренду до 1 марта 2015 г., имеет право на заключение договора аренды на новый срок (три года) для завершения строительства без проведения торгов. Отказ органа публичной власти в заключении такого договора при наличии установленных законом условий является незаконным и нарушает требования стабильности правоотношений и защиты законных ожиданий.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: Земельный кодекс РФ и переходные положения

Суд указал, что основания и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду регулируются главой V Земельного кодекса РФ, а также ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (с 1 марта 2015 г.).

Ключевая норма — п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ:

Согласно этому пункту, в случае если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и право собственности на указанный объект зарегистрировано до 1 марта 2015 г. или такой земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г. в аренду, собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном ст. 39.14–39.17 Земельного кодекса РФ.

Положения данного пункта применяются в случае, если ранее такой земельный участок не предоставлялся любому из предыдущих собственников указанного объекта незавершенного строительства в соответствии с этим пунктом.

Соотносящаяся норма — подп. 10 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ:

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены объекты незавершенного строительства, однократно для завершения их строительства собственникам объектов незавершенного строительства в случаях, предусмотренных п. 5 данной статьи.

2. Конституционно-правовое обоснование: позиция КС РФ

Суд сослался на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2023 г. № 337-О, в котором указано, что п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ, основанный на балансе публичных и частных интересов, призванный обеспечить целевое использование земли, предусматривает гарантии для собственников объектов незавершенного строительства, связанные с возможностью использования ими земельных участков, относящихся к публичной собственности, в течение трех лет для завершения такого строительства.

Суд также ссылался на определения КС РФ от 28 марта 2017 г. № 622-О и от 29 сентября 2022 г. № 2406-О, подтверждающие эту позицию.

3. Судебная практика: Постановление Пленума ВС РФ и Обзор судебной практики

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при разрешении вопроса о признании правомерно строящегося объекта недвижимой вещью (объектом незавершенного строительства) необходимо установить, что на нем, по крайней мере, полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы (п. 38).

В пункте 12 Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением и использованием публичных земельных участков для целей строительства (утвержден Президиумом ВС РФ 19 ноября 2025 г.), указано на то, что если уполномоченный орган не реализовал право на изъятие объекта незавершенного строительства в течение установленного законом срока, собственнику этого объекта недвижимости не может быть отказано в заключении договора аренды на новый срок для завершения строительства.

4. Применение норм к фактическим обстоятельствам

Суд установил, что:

• Испрашиваемый земельный участок, на котором возведен объект незавершенного строительства, предоставлен Шпак С.В. для строительства индивидуального жилого дома до 1 марта 2015 г.
• Ранее земельный участок для завершения строительства объекта незавершенного строительства административному истцу не предоставлялся
• Шпак С.В. как арендатор с 2003 года по настоящее время надлежащим образом исполняет свои обязанности по договору, продолжает пользоваться земельным участком, что не оспаривается министерством
• Наличие на испрашиваемом земельном участке объекта незавершенного строительства (фундамент площадью 81 кв. м, год застройки — 2005) подтверждается сведениями технического паспорта и акта обследования от 5 сентября 2025 г.
• С иском об изъятии принадлежащего Шпак С.В. объекта незавершенного строительства административный ответчик не обращался

5. Принцип стабильности правоотношений и защиты законных ожиданий

Суд подчеркнул, что судебный акт суда кассационной инстанции создает неопределенность судьбы земельного участка и влечет риски для имущественных прав административного истца и членов ее многодетной семьи, что не согласуется с требованиями поддержания доверия к закону и стабильности возникших правоотношений.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка Мелеузовского районного суда (решение от 15 октября 2025 г.):

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований, не применив норму п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ, которая предоставляет собственнику объекта незавершенного строительства право на заключение договора аренды на новый срок. Суд не провел анализ наличия установленных законом условий (предоставление участка до 1 марта 2015 г., надлежащее исполнение обязанностей, наличие объекта незавершенного строительства, отсутствие предыдущих предоставлений).

Ошибка Шестого кассационного суда (определение от 31 марта 2026 г.):

Кассационный суд отменил апелляционное определение и оставил в силе решение районного суда, не учитывая:

• Позицию Конституционного Суда РФ о гарантиях для собственников объектов незавершенного строительства
• Содержание п. 12 Обзора судебной практики ВС РФ от 19 ноября 2025 г., согласно которому собственнику объекта не может быть отказано в заключении договора аренды на новый срок, если орган не реализовал право на изъятие в установленный срок
• Фактические обстоятельства, подтверждающие наличие всех условий для применения п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ

Кассационный суд допустил неверное толкование материального закона, проигнорировав переходные положения, специально предусмотренные для защиты собственников объектов незавершенного строительства, расположенных на публичных земельных участках.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 31 марта 2026 г. отменено.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 14 января 2026 г. оставлено в силе.

Практический результат:

• Решение Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан от 11 сентября 2025 г. об отказе в предоставлении земельного участка в аренду признано незаконным
• На министерство возложена обязанность в течение 30 дней повторно рассмотреть заявление Шпак С.В. от 24 августа 2025 г. (в соответствии с апелляционным определением)
• Предполагается, что при надлежащем рассмотрении министерство должно заключить договор аренды на три года для завершения строительства

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает четкий стандарт: орган публичной власти не может произвольно отказать в заключении договора аренды земельного участка собственнику объекта незавершенного строительства, если соблюдены условия п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ. Это ограничивает административное усмотрение и защищает граждан от произвола.

2. Защита законных ожиданий и стабильность правоотношений

Суд подчеркнул принцип поддержания доверия к закону и стабильности возникших правоотношений. Гражданин, надлежащим образом исполняющий обязанности по договору аренды с 2003 года, имеет право на предсказуемость своего правового положения. Отказ в заключении договора на новый срок при наличии законных оснований создает неопределенность и риски для имущественных прав.

3. Толкование переходных положений Земельного кодекса РФ

Определение уточняет применение п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ как специального переходного механизма, обеспечивающего защиту собственников объектов незавершенного строительства, расположенных на публичных земельных участках. Эта норма не является факультативной; она предоставляет право, которое орган публичной власти не может игнорировать.

4. Баланс публичных и частных интересов

Суд опирался на позицию Конституционного Суда РФ о том, что п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ основан на балансе публичных и частных интересов. Публичный интерес в целевом использовании земли и контроле над земельными ресурсами не исключает частный интерес собственника объекта в завершении строительства. Трехлетний срок аренды служит разумным компромиссом.

5. Контроль над дискреционными полномочиями органов публичной власти

Определение демонстрирует, что суд активно контролирует дискреционные полномочия органов публичной власти при предоставлении земельных участков. Отказ должен быть мотивирован и соответствовать закону; простое молчание или отсутствие согласия не равносильно законному отказу.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ имеет значение для:

• Споров о предоставлении имущества в пользование: Принцип защиты законных ожиданий и стабильности правоотношений применим к спорам о предоставлении иного имущества, находящегося в публичной собственности (помещения, сооружения и т.д.)
• Споров о возобновлении договоров: Отказ в возобновлении договора с публичным органом должен быть обоснован и соответствовать закону, особенно если контрагент надлежащим образом исполнял обязанности
• Споров о целевом использовании земли: Суд подтверждает, что целевое использование земли не исключает защиту прав собственников объектов незавершенного строительства в течение установленного законом срока
• Споров о защите многодетных семей: Суд учел, что истец — член многодетной семьи, что усилило значимость защиты ее имущественных прав

7. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционные гарантии:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Суд обеспечил доступ к судебной защите и восстановление нарушенных прав
• Право собственности (ст. 35 Конституции РФ): Защита имущественных прав собственника объекта незавершенного строительства
• Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): Орган публичной власти должен действовать в соответствии с законом, а не по усмотрению
• Принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ): Собственник объекта незавершенного строительства не должен дискриминироваться при предоставлении земельного участка в аренду

8. Методологическое значение для судебного контроля

Определение демонстрирует методологию судебного контроля в административных делах:

• Анализ материального закона (Земельный кодекс РФ, Федеральный закон № 137-ФЗ)
• Учет позиций КС РФ и Пленума ВС РФ
• Применение судебной практики (Обзор судебной практики ВС РФ)
• Проверка наличия фактических условий, предусмотренных законом
• Оценка соответствия решения органа публичной власти принципам стабильности и доверия к закону

---

Заключение

Определение СКАД ВС РФ № 49-КАД26-12-К6 от 14 октября 2026 г. представляет собой важный прецедент защиты прав собственников объектов незавершенного строительства, расположенных на публичных земельных участках. Суд четко установил, что п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ предоставляет право на заключение договора аренды на новый срок, которое орган публичной власти не может произвольно отрицать. Определение усиливает гарантии граждан, защищает законные ожидания и демонстрирует активную роль суда в контроле над дискреционными полномочиями органов публичной власти в соответствии с принципами ст. 14 КАС РФ.