Гражданин Палей А.А. оспорил в Верховном Суде РФ абзац первый пункта 2.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений в органах прокуратуры, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45. Оспариваемое положение предусматривает, что обращения, в которых заявители выражают несогласие с решениями должностных лиц и высказывают предположение о возможном совершении ими преступления при отсутствии конкретных данных о признаках преступления, не требуют проверки в уголовно-процессуальном порядке. Истец ссылался на нарушение Конституции РФ и УПК РФ, указывая, что органы обязаны принимать и проверять любое сообщение о преступлении (решение от 23 сентября 2026 г. по делу № АКПИ26-583).
Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении иска, установив, что Инструкция регулирует организационно-распорядительный порядок классификации обращений, а не механизм процессуальной проверки сообщений о преступлениях. Суд подчеркнул, что обращение, содержащее лишь предположение о преступлении без конкретных данных о его признаках, по смыслу статей 140, 141 УПК РФ не является сообщением о преступлении и потому может быть рассмотрено в административном порядке.
Суд отметил, что оспариваемое положение не освобождает работников прокуратуры от рассмотрения обращений, не отменяет обязанности по приему и проверке сообщений о преступлениях и не препятствует гражданам самостоятельно обратиться в уполномоченные органы для проведения процессуальной проверки. Инструкция исключает произвольное применение нормы и не нарушает конституционного права на судебную защиту, поскольку граждане вправе оспорить в суде отказ в рассмотрении обращения в надлежащем порядке.
Аналитическая карточка
I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА
Номер и дата: Решение Верховного Суда РФ от 23 сентября 2026 г. по делу № АКПИ26-583
Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)
Состав суда: Судья Верховного Суда РФ Бугаков О.А. (докладчик), секретарь Герасимова А.А.
Стороны: - Административный истец: Палей Алексей Алексеевич (гражданин РФ) - Административный ответчик: Генеральная прокуратура Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти)
Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (приказа Генерального прокурора РФ и утвержденной им Инструкции)
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Существо требований:
Палей А.А. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим абзаца первого пункта 2.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45.
Оспариваемое положение предусматривает, что обращения, в которых заявители выражают несогласие с принятыми решениями и ставят вопрос о привлечении судей, прокуроров, следователей и дознавателей к ответственности, высказывая предположение о возможном совершении ими должностного преступления при отсутствии конкретных данных о признаках преступления, не требуют проверки в порядке статей 144 и 145 УПК РФ.
Позиция административного истца:
Палей А.А. ссылался на несоответствие Инструкции статьям 2, 46, 52 Конституции РФ, частям 1, 2 статьи 7, статьям 141, 144 и 145 УПК РФ. Он полагал, что: - уголовно-процессуальное законодательство обязывает принимать и проверять любое сообщение о совершенном или готовящемся преступлении; - оспариваемые положения содержат коррупциогенные факторы, допуская неопределенность толкования и позволяя недобросовестным сотрудникам прокуратуры уклоняться от исполнения должностных обязанностей.
В обоснование требований административный истец указал на личный опыт: его заявление о преступлении, поданное в августе 2022 г., было зарегистрировано в следственном органе только в феврале 2024 г., а на неоднократные обращения в прокуратуру Москвы он получал формальные ответы со ссылкой на пункт 2.4 Инструкции.
Позиция административного ответчика:
Генеральная прокуратура РФ в письменных возражениях указала, что оспариваемые положения Инструкции соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.
Процессуальная история:
В судебном заседании представители административного истца (Грачев М.В., Давыдова Е.Н.) поддержали заявленные требования. Представитель Генеральной прокуратуры РФ (Слободин С.А.) возражал против удовлетворения административного иска.
Решение суда:
Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Спор затрагивает фундаментальное противоречие между двумя публичными интересами:
-
Интерес защиты граждан от преступлений — обязанность органов прокуратуры и следственных органов принимать и проверять любые сообщения о преступлениях в соответствии с УПК РФ;
-
Интерес надлежащей организации деятельности органов прокуратуры — необходимость разграничения между жалобами на решения должностных лиц (подлежащими рассмотрению в административном порядке) и сообщениями о преступлениях (подлежащими проверке в уголовно-процессуальном порядке).
Центральный вопрос: может ли нормативный акт органа прокуратуры устанавливать критерий «конкретные данные о признаках преступления» для классификации поступающих обращений, или это противоречит обязанности принимать и проверять любое сообщение о преступлении?
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
-
Соответствует ли абзац первый пункта 2.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений в органах прокуратуры нормам УПК РФ об обязанности принимать и проверять сообщения о преступлениях?
-
Является ли обращение, в котором заявитель выражает несогласие с решением должностного лица и высказывает лишь предположение о возможном совершении преступления без указания конкретных данных о признаках преступления, «сообщением о преступлении» в смысле УПК РФ?
-
Нарушает ли оспариваемое положение Инструкции конституционные права граждан на судебную защиту и доступ к правосудию?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Верховный Суд РФ пришел к выводу, что оспариваемый абзац первый пункта 2.4 Инструкции не противоречит уголовно-процессуальному законодательству и не нарушает прав административного истца. Инструкция устанавливает организационно-распорядительный порядок классификации поступающих обращений в органах прокуратуры, а не механизм процессуальной проверки сообщений о преступлении. Обращение, содержащее лишь предположение о преступлении без конкретных данных о его признаках, не является «сообщением о преступлении» в смысле УПК РФ и потому может быть рассмотрено в административном порядке.
B. Развёрнутое обоснование
1. Компетенция Генерального прокурора на издание Инструкции
Суд указал, что в соответствии с пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры и издает обязательные для исполнения приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения.
Инструкция была надлежащим образом опубликована в журнале «Законность» (2013, № 4) и размещена в справочно-информационных системах правового характера. Вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 20 августа 2013 г. № АКПИ13-705, от 21 сентября 2015 г. № АКПИ15-766, от 21 января 2016 г. № АКПИ15-1353, от 13 апреля 2017 г. № АКПИ17-87, от 10 февраля 2020 г. № АКПИ19-961, от 6 ноября 2025 г. № АКПИ25-796 установлено, что Инструкция утверждена уполномоченным лицом и порядок принятия соблюден.
2. Предмет регулирования Инструкции
Суд подчеркнул, что Инструкция устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры обращений граждан о нарушениях их прав и свобод, о нарушениях законов, а также порядок приема граждан в органах прокуратуры (пункт 1.1 Инструкции). Согласно пункту 3.1 Инструкции обращения, поступившие в органы прокуратуры, подлежат обязательному рассмотрению.
Критически важно, что Инструкция не определяет механизм процессуальной проверки сообщений о преступлении, не подменяет собой уголовно-процессуальное регулирование, не устанавливает поводов и оснований для возбуждения уголовного дела. Она лишь определяет организационно-распорядительный порядок классификации поступающих обращений.
3. Толкование абзаца первого пункта 2.4 Инструкции
Из содержания оспариваемого положения следует, что его действие распространяется только на те обращения, в которых заявители ставят вопрос о привлечении к ответственности судей, прокуроров, следователей, дознавателей в связи с несогласием с принятыми ими решениями, высказывая лишь предположение о возможном совершении должностного преступления, не называя конкретные данные о признаках преступления.
В указанных случаях доводы заявителей фактически сводятся к оспариванию решений, принятых должностными лицами при реализации имеющихся у них полномочий. Проверка законности и обоснованности таких решений осуществляется в порядке, установленном соответствующим процессуальным законодательством (что отмечено в пункте 2.5 Инструкции), и не может подменяться инициированием уголовного преследования.
4. Соотношение с УПК РФ: понятие «сообщения о преступлении»
Суд установил, что оспариваемое положение не вступает в противоречие с частью 1 статьи 144 УПК РФ об обязанности принять и проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении. Причина: обращение, в котором заявитель выражает несогласие с решениями должностных лиц и высказывает лишь предположение о возможном совершении преступления, не сообщая конкретных данных, по смыслу статей 140, 141 УПК РФ не является сообщением о преступлении.
Статьи 140 и 141 УПК РФ определяют, что сообщение о преступлении должно содержать информацию о совершенном или готовящемся преступлении. Предположение без конкретных данных о признаках преступления не соответствует этому определению.
5. Механизм рассмотрения сообщений о преступлениях в органах прокуратуры
Суд отметил, что пунктом 2.2 Инструкции предусмотрено, что поступившие в органы прокуратуры сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях подлежат учету и рассматриваются в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях». Согласно этому приказу, такие сообщения фиксируются в Книге учета сообщений о преступлениях, а сами сообщения безотлагательно передаются в орган, уполномоченный рассматривать их в соответствии со статьями 144, 151 УПК РФ.
Прокурор в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 37 УПК РФ в ходе досудебного производства уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган (орган дознания) для решения вопроса об уголовном преследовании.
6. Отсутствие произвольного применения нормы
Суд подчеркнул, что оспариваемый абзац первый пункта 2.4 Инструкции: - не освобождает работников прокуратуры от рассмотрения обращения; - в зависимости от содержания поступившего заявления определяет надлежащий порядок его рассмотрения; - не отменяет обязанности по приему и проверке сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях; - исключает произвольное применение нормы.
7. Право на самостоятельное обращение в уполномоченные органы
Инструкция закрепляет порядок рассмотрения обращений только в органах прокуратуры и не запрещает заявителю самостоятельно обратиться в уполномоченные органы о проведении процессуальной проверки в порядке статей 144–145 УПК РФ в отношении судьи, прокурора, следователя и дознавателя в случае, если имеются предположения о возможном совершении ими должностных преступлений.
В случае отказа в рассмотрении заявления в порядке, предусмотренном для сообщений о преступлении, заинтересованное лицо, считающее, что в его обращении содержится информация о совершенном или готовящемся преступлении, вправе оспорить такой отказ в судебном порядке.
8. Оценка мотивов административного истца
Суд установил, что требования административного истца о признании частично недействующим абзаца первого пункта 2.4 Инструкции фактически основаны на несогласии с полученными на его обращения ответами сотрудников прокуратуры и следственного органа. Это не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.
Принятые органами прокуратуры и иными компетентными органами решения (ответы на обращения), их действия (бездействие), на которые имеется ссылка в административном исковом заявлении, могут быть оспорены в судебном порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов власти).
VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ
В данном деле суд первой инстанции (Верховный Суд РФ) рассматривал дело по существу впервые. Ошибок нижестоящих судов оценивать не требуется, так как дело не прошло через апелляцию или кассацию.
Однако суд дал оценку позиции административного истца, указав, что его доводы основаны на ошибочном толковании норм права, регулирующих рассматриваемые правоотношения. Административный истец неверно интерпретировал: - предмет регулирования Инструкции (организационно-распорядительный порядок, а не процессуальный механизм); - понятие «сообщения о преступлении» в смысле УПК РФ (требующее конкретных данных о признаках преступления); - соотношение между административным рассмотрением жалоб на решения должностных лиц и уголовно-процессуальной проверкой сообщений о преступлениях.
VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ
Решение: В удовлетворении административного искового заявления Палея Алексея Алексеевича о признании частично недействующим абзаца первого пункта 2.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45, отказано.
Порядок обжалования: Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ
1. Разграничение административного и уголовно-процессуального порядков рассмотрения обращений
Решение устанавливает четкую границу между двумя видами обращений граждан: - Жалобы на решения должностных лиц (подлежат административному рассмотрению в органах прокуратуры в соответствии с Инструкцией); - Сообщения о преступлениях (подлежат проверке в уголовно-процессуальном порядке в соответствии с УПК РФ).
Это разграничение имеет практическое значение для предотвращения подмены административного порядка рассмотрения жалоб уголовно-процессуальным преследованием должностных лиц.
2. Толкование понятия «сообщение о преступлении»
Суд дал авторитетное толкование статей 140, 141 УПК РФ, установив, что сообщение о преступлении должно содержать конкретные данные о признаках преступления, а не только предположение о его возможном совершении. Это толкование согласуется с принципом определенности уголовного закона и предотвращает инициирование уголовного преследования на основе голословных обвинений.
3. Контроль соответствия ведомственных нормативных актов законодательству
Решение подтверждает, что ведомственные нормативные акты (приказы Генерального прокурора РФ) подлежат судебному контролю на соответствие законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Однако суд не находит оснований для признания Инструкции недействующей, поскольку она не противоречит УПК РФ и не нарушает прав граждан.
4. Защита от произвольного применения норм
Суд подчеркнул, что оспариваемое положение Инструкции исключает произвольное применение нормы, поскольку: - не освобождает работников прокуратуры от рассмотрения обращений; - определяет надлежащий порядок рассмотрения в зависимости от содержания заявления; - не отменяет обязанности по приему и проверке сообщений о преступлениях; - не препятствует самостоятельному обращению граждан в уполномоченные органы.
Это соответствует принципу правовой определенности и предотвращает коррупциогенные факторы, на которые ссылался административный истец.
5. Право на судебную защиту и доступ к правосудию
Решение подтверждает, что граждане имеют право оспорить в судебном порядке: - отказ в рассмотрении обращения в порядке, предусмотренном для сообщений о преступлении (глава 22 КАС РФ); - решения и действия органов прокуратуры и следственных органов (глава 22 КАС РФ).
Таким образом, Инструкция не ограничивает доступ граждан к правосудию, а лишь определяет надлежащий порядок классификации обращений.
6. Применимость в смежных категориях публично-правовых споров
Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для рассмотрения споров, связанных с: - оспариванием решений органов прокуратуры о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела (глава 22 КАС РФ); - оспариванием решений следственных органов (глава 22 КАС РФ); - оспариванием ведомственных нормативных актов, регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан (глава 21 КАС РФ); - защитой прав граждан в отношениях с органами государственной власти (общие принципы административного судопроизводства).
7. Соотношение с конституционными гарантиями
Решение согласуется с конституционными принципами: - Законность (статья 2 Конституции РФ) — органы власти действуют в соответствии с законом; - Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — граждане имеют право оспорить решения органов власти в суде; - Равенство перед законом (статья 19 Конституции РФ) — все граждане имеют равные права на рассмотрение своих обращений; - Справедливое разбирательство (статья 52 Конституции РФ) — суд обеспечивает справедливое рассмотрение дела.
Суд не усмотрел нарушения этих гарантий в оспариваемом положении Инструкции, поскольку оно не препятствует рассмотрению обращений и не ограничивает доступ граждан к правосудию.
Заключение
Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ26-583 представляет собой важный прецедент в области контроля над ведомственными нормативными актами и разграничения административного и уголовно-процессуального порядков рассмотрения обращений граждан. Суд дал четкое толкование понятия «сообщения о преступлении» в смысле УПК РФ и установил, что Инструкция органов прокуратуры не противоречит уголовно-процессуальному законодательству и не нарушает конституционных прав граждан. Решение подтверждает, что граждане имеют право оспорить в судебном порядке как отказ в рассмотрении обращения в надлежащем порядке, так и сами решения органов власти, что обеспечивает эффективную судебную защиту прав и свобод.