ВС РФ: изменение законодательства не отменяет право на восстановление, если оно возникло раньше

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР КАССАЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ СКАД ВС РФ № 33-КАД26-3-КЗ ОТ 17 ИЮНЯ 2026 Г.

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 33-КАД26-3-КЗ от 17 июня 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А. (судья-докладчик), Капкаев Д.В.

Стороны: - Административный истец: Шишкин Павел Николаевич (гражданин РФ) - Административные ответчики: администрация МО «Выборгский район» Ленинградской области; глава администрации МО «Выборгский район» Савинов В.Г.; комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству МО «Выборгский район» Ленинградской области; председатель комитета Кулик А.Н.

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — требование о признании незаконными решений об отказе в предоставлении земельного участка в собственность и возложении обязанности на администрацию повторно рассмотреть заявление и заключить договор купли-продажи.

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Шишкин П.Н. оспаривал решения администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области от 22 ноября 2024 г. (№ оз-1663) и от 25 ноября 2024 г. (№ ПЗУ-20241125-21619412265-4) об отказе в предоставлении земельного участка в собственность за плату без проведения торгов. Истец требовал: (1) признать указанные решения незаконными; (2) возложить на администрацию обязанность повторно рассмотреть его заявление от 3 сентября 2024 г. и заключить договор купли-продажи земельного участка.

Фактические обстоятельства:

• 7 июня 2024 г. между администрацией и Шишкиным П.Н. заключен договор аренды земельного участка (категория «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования — ведение огородничества, площадь 1000 кв. м, срок 3 года).
• 3 сентября 2024 г. Шишкин П.Н. подал заявление о предоставлении арендуемого участка в собственность за плату без проведения торгов на основании Постановления Правительства РФ № 629 от 9 апреля 2022 г.
• Администрация отказала, ссылаясь на: (а) результаты выездного обследования от 8 октября 2024 г., выявившие отсутствие надлежащего использования участка в соответствии с видом разрешенного использования; (б) пункты 1 и 14 статьи 39.16 Земельного кодекса РФ.

Решение суда первой инстанции (Выборгский городской суд, 9 апреля 2025 г.):

Суд признал оба решения администрации незаконными, исходя из того, что: - проверка в рамках государственного земельного надзора уполномоченным органом (Росреестром) не проводилась; - информация о нарушениях не фиксировалась органом государственного земельного надзора; - акт обследования от 8 октября 2024 г. не является доказательством несоответствия разрешенного использования целям использования; - доводы об неиспользовании участка не нашли объективного подтверждения.

Суд возложил на администрацию обязанность повторно рассмотреть заявление.

Апелляционное определение (Ленинградский областной суд, 24 июля 2025 г.):

Апелляционная коллегия отменила решение суда первой инстанции в части возложения обязанности повторно рассмотреть заявление, исходя из того, что: - срок действия Постановления Правительства РФ № 629 ограничен периодом 2022–2024 годов; - после 1 января 2025 г. предоставление земельного участка без торгов на основании этого постановления законодательством не предусмотрено; - у органа местного самоуправления отсутствует возможность принять решение по существу после истечения срока действия постановления.

Кассационное определение (Третий кассационный суд, 3 декабря 2025 г.):

Оставило апелляционное определение без изменений.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Шишкин П.Н. просил отменить судебные акты апелляционной и кассационной инстанций и удовлетворить требования в полном объеме.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральный конфликт определения касается соотношения двух принципов публичного права:

1. Принцип временного применения норм материального права — суд должен применять нормы, действовавшие на момент возникновения правоотношения (ч. 5 ст. 15 КАС РФ), а не на момент рассмотрения дела.

2. Принцип защиты прав граждан при изменении законодательства — если право было незаконно нарушено органом публичной власти в период действия благоприятного для гражданина законодательства, то изменение этого законодательства не должно служить основанием для отказа в восстановлении нарушенного права.

Материально-правовой аспект: Толкование условий предоставления земельного участка в собственность без торгов в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 629 и Земельным кодексом РФ, а также определение момента, на который должны оцениваться эти условия.

Процессуально-правовой аспект: Применение ст. 15 КАС РФ (выбор применимого материального права), ст. 14 КАС РФ (активная роль суда в установлении обстоятельств), ст. 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания в публично-правовых спорах).

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие нормы материального права должны применяться при разрешении спора о предоставлении земельного участка в собственность: действовавшие на момент возникновения правоотношения (подачи заявления) или на момент рассмотрения дела?

2. Может ли истечение срока действия Постановления Правительства РФ № 629 служить основанием для отказа в возложении на администрацию обязанности заключить договор купли-продажи, если правоотношение возникло в период действия этого постановления?

3. Какова роль суда при признании решения администрации незаконным: должен ли суд ограничиться признанием незаконности или вправе (и обязан ли) возложить на администрацию обязанность совершить конкретные действия по восстановлению нарушенного права, если на момент рассмотрения дела законодательство изменилось?

4. Какие доказательства достаточны для подтверждения соответствия использования земельного участка его целевому назначению: только акты государственного земельного надзора или также иные доказательства?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ исходит из того, что при разрешении административных споров о нарушении прав граждан органами публичной власти суд должен применять нормы материального права, действовавшие на момент возникновения правоотношения, а не на момент рассмотрения дела. Изменение законодательства после возникновения правоотношения не может служить основанием для отказа в восстановлении незаконно нарушенного права, если на момент рассмотрения дела не установлен прямой запрет на совершение соответствующих действий. Суд, признав решение администрации незаконным, вправе и обязан возложить на нее обязанность совершить действия по восстановлению нарушенного права, если установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Применимое материальное право — момент возникновения правоотношения

Согласно ч. 5 ст. 15 КАС РФ, при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

Пленум ВС РФ в п. 24 Постановления от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ» разъяснил: при разрешении споров по правилам гл. 22 КАС РФ суд применяет нормы материального права, действовавшие во время возникновения правоотношения, если из федерального закона не вытекает иное.

В данном деле правоотношение возникло 3 сентября 2024 г., когда Шишкин П.Н. подал заявление о предоставлении земельного участка в собственность. На эту дату Постановление Правительства РФ № 629 от 9 апреля 2022 г. действовало в полной мере, поскольку его срок действия охватывал период 2022–2024 годов.

2. Условия предоставления земельного участка без торгов по Постановлению Правительства РФ № 629

Подпункт «а» п. 1 Постановления Правительства РФ № 629 предусматривал следующие условия предоставления земельного участка в собственность без торгов в 2024 году: - участок должен быть предназначен для ведения личного подсобного хозяйства за границами населенного пункта, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд; - участок предоставлен в аренду заявителю; - отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства РФ при использовании участка.

Все указанные условия были установлены судом первой инстанции как имеющиеся в данном деле.

3. Распределение бремени доказывания в публично-правовых спорах (ст. 62 КАС РФ)

Согласно ст. 62 КАС РФ, в административных делах об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти бремя доказывания возлагается на административного ответчика. Администрация должна доказать законность своего решения об отказе.

Суд первой инстанции правильно установил, что администрация не представила доказательств, полученных в рамках государственного земельного надзора (проведенного Росреестром), о выявленных и неустраненных нарушениях при использовании участка. Акт обследования от 8 октября 2024 г., составленный самой администрацией, не является доказательством в смысле государственного земельного надзора и не может служить основанием для отказа в предоставлении участка в собственность.

4. Активная роль суда при установлении обстоятельств (ст. 14 КАС РФ)

Согласно ст. 14 КАС РФ, суд при рассмотрении административного дела активно способствует полному, всестороннему и объективному выяснению обстоятельств дела. Суд не связан доводами сторон и вправе истребовать доказательства по собственной инициативе.

Суд первой инстанции правильно установил, что доводы администрации об неиспользовании участка в соответствии с видом разрешенного использования не нашли объективного подтверждения в доказательствах, полученных в рамках государственного земельного надзора.

5. Применение норм материального права при изменении законодательства

СКАД ВС РФ разъясняет, что изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом, наделенным публичными полномочиями.

Однако суд, признавая оспоренное решение незаконным, может отказать в возложении обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами соответствующих действий (п. 24 Постановления Пленума ВС РФ № 21).

В данном деле такого прямого запрета не установлено. Истечение периода действия Постановления Правительства РФ № 629 не означает запрет на предоставление земельного участка гражданину, если правоотношение возникло в период действия этого постановления. Истечение срока действия нормативного акта, установившего особенности предоставления земельных участков, учитывая возникновение правоотношений в период его действия, не является запретом на осуществление действий.

6. Возложение обязанности совершить действия по восстановлению права

Согласно п. 26 Постановления Пленума ВС РФ № 21, признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении, вправе указать административному ответчику на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения определенных действий в интересах административного истца в случае, если судом установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ).

В данном деле судом установлены все условия, необходимые для предоставления земельного участка в собственность без торгов: - участок предназначен для ведения огородничества (вид разрешенного использования); - участок предоставлен в аренду Шишкину П.Н.; - отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях.

Поэтому суд вправе и обязан возложить на администрацию обязанность заключить договор купли-продажи земельного участка.

7. Цель и смысл Постановления Правительства РФ № 629

Постановление Правительства РФ № 629 принято в рамках реализации ст. 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и предусматривает механизмы поддержки граждан Российской Федерации. Это социально ориентированное законодательство, направленное на облегчение доступа граждан к земельным участкам для ведения личного подсобного хозяйства и огородничества.

Толкование этого постановления должно осуществляться в соответствии с его целью и смыслом, а не в узком формальном ключе, исключающем восстановление нарушенных прав граждан.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Ошибка апелляционной и кассационной инстанций в применении норм материального права

Апелляционная и кассационная коллегии неправильно применили ч. 5 ст. 15 КАС РФ. Они исходили из того, что на момент рассмотрения дела (в 2025 г.) Постановление Правительства РФ № 629 уже не действовало, и поэтому администрация не может предоставить участок в собственность. Однако правильный подход требует применения норм, действовавших на момент возникновения правоотношения (3 сентября 2024 г.), когда постановление еще действовало.

2. Неправильное толкование понятия «запрет на осуществление действий»

Апелляционная и кассационная коллегии ошибочно приравняли истечение срока действия нормативного акта к запрету на совершение действий. Истечение срока действия постановления, установившего особенности предоставления земельных участков, не является запретом, если правоотношение возникло в период его действия.

3. Игнорирование принципа восстановления нарушенного права

Апелляционная и кассационная коллегии не учли, что основной целью административного судопроизводства является восстановление нарушенных прав граждан. Отказ в возложении обязанности совершить действия по восстановлению права противоречит этой цели и принципам справедливости и законности.

4. Неправильное применение п. 24 Постановления Пленума ВС РФ № 21

Нижестоящие суды не учли уточнение, содержащееся в п. 24 названного постановления: изменение правового регулирования, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, если не установлен прямой запрет на совершение действий. В данном деле такого запрета нет.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 24 июля 2025 г. - Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2025 г.

2. Оставлено без изменений: - Решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 9 апреля 2025 г. в части признания незаконными решений администрации об отказе в предоставлении земельного участка.

3. Отменено и переквалифицировано: - Решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требования о возложении обязанности заключить договор купли-продажи.

4. Новое решение: - На администрацию МО «Выборгский район» Ленинградской области возложена обязанность заключить с Шишкиным П.Н. договор купли-продажи земельного участка с указанным кадастровым номером.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает четкий стандарт: если гражданин подал заявление о предоставлении права в период действия благоприятного для него законодательства, то последующее изменение этого законодательства не может служить основанием для отказа в восстановлении нарушенного права. Это существенно усиливает защиту граждан от произвольных действий администрации и обеспечивает стабильность их правовых ожиданий.

2. Стандарт мотивированности административных решений об отказе

Определение подтверждает, что администрация не может отказать в предоставлении права, ссылаясь на собственные акты обследования или проверки, если эти акты не получены в рамках установленных законом процедур государственного надзора (в данном случае — государственного земельного надзора). Это повышает требования к качеству и обоснованности административных решений.

3. Применение принципа временного применения норм материального права (ч. 5 ст. 15 КАС РФ)

Определение дает четкое толкование ч. 5 ст. 15 КАС РФ в контексте защиты прав граждан. Суд должен применять нормы, действовавшие на момент возникновения правоотношения, а не на момент рассмотрения дела. Это имеет значение не только для земельных отношений, но и для всех категорий публично-правовых споров, где законодательство может измениться в период между возникновением правоотношения и рассмотрением дела.

4. Разграничение между истечением срока действия нормативного акта и запретом на совершение действий

Определение вводит важное различие: истечение срока действия нормативного акта, установившего особенности предоставления прав, не является запретом на предоставление этих прав, если правоотношение возникло в период действия акта. Это различие имеет принципиальное значение для толкования временных нормативных актов и актов, содержащих переходные положения.

5. Расширение полномочий суда по возложению обязанностей на администрацию

Определение подтверждает позицию Пленума ВС РФ (п. 26 Постановления № 21) о том, что суд, признав решение администрации незаконным, вправе возложить на нее обязанность совершить конкретные действия по восстановлению нарушенного права, если установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений. Это усиливает роль суда как органа, активно защищающего права граждан.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционные принципы: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — суд должен обеспечить полное восстановление нарушенного права, а не ограничиваться признанием незаконности; - Законность (ст. 15 Конституции РФ) — органы публичной власти должны действовать в соответствии с законом, действовавшим на момент совершения действия; - Защита законных ожиданий — граждане, действующие в соответствии с действующим законодательством, должны быть защищены от последствий его изменения.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ имеет значение для: - Земельных споров (гл. 22 КАС РФ) — при оспаривании решений об отказе в предоставлении земельных участков, при изменении целевого назначения земель; - Налоговых споров (гл. 32 КАС РФ) — при применении налоговых льгот и преференций, действовавших на момент возникновения налоговых обязательств; - Споров о выборах и референдумах (гл. 24 КАС РФ) — при применении избирательного законодательства; - Споров о госслужбе — при применении норм о служебных отношениях, действовавших на момент возникновения спорных отношений; - Миграционных споров (гл. 33 КАС РФ) — при применении миграционного законодательства к правоотношениям, возникшим в период действия иных норм.

8. Доктринальное значение

Определение развивает доктрину публичного права в части: - Принципа соразмерности — отказ в восстановлении нарушенного права не соразмерен целям защиты прав граждан; - Принципа добросовестности — граждане, действующие в соответствии с действующим законодательством, должны быть защищены от его последующего изменения; - Принципа активной роли суда — суд не должен ограничиваться констатацией незаконности, но должен обеспечить полное восстановление нарушенного права; - Принципа недискриминации — изменение законодательства не должно применяться избирательно к отдельным гражданам, уже возбудившим дела в суде.

---

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 33-КАД26-3-КЗ от 17 июня 2026 г. представляет собой важный прецедент в развитии судебной защиты прав граждан в публично-правовых спорах. Оно устанавливает четкий стандарт применения норм материального права, действовавших на момент возникновения правоотношения, и подтверждает обязанность суда обеспечить полное восстановление нарушенных прав, даже если законодательство изменилось к моменту рассмотрения дела. Это определение имеет значение не только для земельных отношений, но и для всех категорий публично-правовых споров, где граждане и организации оспаривают решения и действия органов публичной власти.