ВС РФ: изменение законодательства не отменяет обязанность администрации выполнить заявление, поданное в период действия прежних норм

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР КАССАЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 33-КАД26-4-КЗ от 24 июня 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Абакумова И.Д. (судья-докладчик), Капкаев Д.В.

Стороны: - Административный истец: Малиновская Валентина Евгеньевна (гражданин) - Административные ответчики: - Администрация муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области (в настоящее время — администрация Выборгского муниципального района Ленинградской области) - Глава администрации Савинов В.Г. - Комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области - Заместитель председателя комитета Кулик А.Н.

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц. Спор в сфере земельного права и публичного управления имуществом.

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Малиновская В.Е. оспаривала решения администрации Выборгского района от 20 декабря 2024 г. (№ оз-17823 и № ПЗУ-20241220-22387314798-4) об отказе в предоставлении земельного участка в собственность за плату без проведения торгов. Требовала признания этих решений незаконными и возложения на администрацию обязанности повторно рассмотреть заявление от 14 октября 2024 г. и заключить договор купли-продажи.

Фактические обстоятельства:

• 2 апреля 2024 г. между администрацией и Малиновской В.Е. заключен договор аренды земельного участка площадью 1000 кв. м (10 соток) для ведения огородничества, расположенного в территориальной зоне СХ-5, сроком на три года.
• 14 октября 2024 г. (в период действия постановления Правительства РФ № 629) заявительница подала заявление о предоставлении арендуемого участка в собственность за плату без проведения торгов.
• Администрация отказала, ссылаясь на результаты выездного обследования от 25 октября 2024 г., в котором зафиксировано: границы участка обозначены пластиковой сеткой, доступ не ограничен, проведена механическая обработка почвы, посадок культур не выявлено, хозяйственных построек нет.
• Основания отказа: заявитель не имеет права на приобретение без торгов; разрешенное использование не соответствует целям использования.

Решение суда первой инстанции (Выборгский городской суд, 9 апреля 2025 г.):

Признаны незаконными решения администрации об отказе. На администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление. Суд исходил из того, что: - проверка в рамках государственного земельного надзора не проводилась; - информация о нарушениях не фиксировалась; - акт обследования не подтверждает несоответствие разрешенного использования целям; - отсутствие посадок по состоянию на 25 октября 2024 г. не свидетельствует о неиспользовании участка с момента получения в аренду 2 апреля 2024 г.

Апелляционное определение (Ленинградский областной суд, 21 августа 2025 г.):

Отменено решение суда первой инстанции в части возложения обязанности повторно рассмотреть заявление. Апелляционный суд исходил из того, что срок действия постановления Правительства РФ № 629 ограничен периодом 2022–2024 гг., и с 1 января 2025 г. предоставление участка без торгов на основании этого постановления не предусмотрено законодательством.

Кассационное определение (Третий кассационный суд общей юрисдикции, 10 декабря 2025 г.):

Оставило апелляционное определение без изменения.

Обращение в ВС РФ:

Малиновская В.Е. подала кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, просив отменить судебные акты в части отказа в удовлетворении иска и принять новый судебный акт об удовлетворении иска в полном объеме.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между двумя подходами к применению норм материального права при разрешении административных споров:

1. Позиция нижестоящих судов: Изменение правового регулирования (истечение срока действия постановления Правительства РФ № 629 с 1 января 2025 г.) служит основанием для отказа в возложении обязанности на администрацию, несмотря на то, что заявление было подано в период действия этого постановления (14 октября 2024 г.).

2. Позиция ВС РФ: При разрешении административного дела суд должен применять нормы материального права, действовавшие на момент возникновения правоотношения (14 октября 2024 г.), а не на момент рассмотрения дела. Изменение правового регулирования не может служить основанием для отказа в восстановлении незаконно нарушенного права, хотя суд может отказать в возложении обязанности, если на день рассмотрения установлен прямой запрет на осуществление действий.

Публично-правовой аспект: Спор касается баланса между защитой законных ожиданий граждан (заявление подано в период действия благоприятного правового режима) и изменением государственной политики в сфере земельных отношений (ограничение срока действия льготного режима).

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Применяются ли при разрешении административного спора нормы материального права, действовавшие на момент возникновения правоотношения (подачи заявления 14 октября 2024 г.), или нормы, действующие на момент рассмотрения дела (после 1 января 2025 г.)?

2. Может ли изменение правового регулирования (истечение срока действия постановления Правительства РФ № 629) служить основанием для отказа в возложении на администрацию обязанности заключить договор купли-продажи земельного участка, если заявление было подано в период действия этого постановления и все условия для предоставления участка были соблюдены?

3. Каково соотношение между признанием решения администрации незаконным и возложением обязанности совершить действие, если на момент рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление такого действия?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из принципа, что при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, действовавшие на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное. Изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом, наделенным публичными полномочиями. Однако суд может отказать в возложении обязанности совершить действие, если на день рассмотрения дела законодательством установлен прямой запрет на осуществление такого действия.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база применения норм материального права во времени

Согласно части 5 статьи 15 КАС РФ, при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

Пленум Верховного Суда РФ в пункте 24 постановления от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил, что при разрешении споров по правилам главы 22 КАС РФ суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

2. Принцип защиты законных ожиданий и восстановления нарушенных прав

Согласно позиции ВС РФ, изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом или лицом, наделенными публичными полномочиями. Это вытекает из принципа защиты законных ожиданий граждан и организаций в отношениях с публичной властью.

В данном деле Малиновская В.Е. подала заявление о предоставлении земельного участка в собственность 14 октября 2024 г., то есть в период действия постановления Правительства РФ № 629, которое предусматривало механизмы поддержки граждан и допускало предоставление земельных участков без проведения торгов при наличии определенных условий.

3. Условия предоставления земельного участка по постановлению Правительства РФ № 629

Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022–2024 гг., а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы» в 2024 году допускалась продажа гражданину без проведения торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предназначенного для ведения гражданами огородничества для собственных нужд, при условии: - земельный участок предоставлен в аренду заявителю; - отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании земельного участка.

4. Анализ соответствия условиям предоставления

Суд первой инстанции установил, что: - Малиновская В.Е. получила земельный участок в аренду 2 апреля 2024 г. для ведения огородничества; - проверка в рамках государственного земельного надзора уполномоченным органом (Росреестром) не проводилась; - информация о фактах использования земельного участка не по целевому назначению органом государственного земельного надзора не фиксировалась; - предписание об устранении выявленных нарушений не выдавалось; - акт обследования от 25 октября 2024 г. не является доказательством государственного земельного надзора и не подтверждает несоответствие разрешенного использования целям использования; - отсутствие посадок по состоянию на 25 октября 2024 г. не свидетельствует о неиспользовании участка с момента получения в аренду.

Таким образом, все условия для предоставления земельного участка в собственность без проведения торгов были соблюдены.

5. Различие между признанием решения незаконным и возложением обязанности

Согласно пункту 26 постановления Пленума ВС РФ № 21, признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении, вправе указать административному ответчику на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения определенных действий в интересах административного истца в случае, если судом установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений.

Однако суд может отказать в возложении обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий.

В данном деле нет прямого запрета на заключение договора купли-продажи земельного участка. Запрет касается только новых заявлений, поданных после 1 января 2025 г. Заявление же Малиновской В.Е. было подано 14 октября 2024 г., в период действия постановления Правительства РФ № 629.

6. Применение норм материального права, действовавших на момент возникновения правоотношения

Поскольку Малиновская В.Е. обратилась с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность 14 октября 2024 г. в период действия постановления Правительства РФ № 629, принятого в рамках реализации статьи 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и предусматривающего механизмы поддержки граждан Российской Федерации, выводы нижестоящих судов о том, что основания для возложения на администрацию обязанности заключить договор купли-продажи отсутствуют, основаны на неправильном применении норм материального права.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное применение принципа временного действия норм материального права

Апелляционный и кассационный суды ошибочно применили нормы материального права, действующие на момент рассмотрения дела (после 1 января 2025 г.), вместо норм, действовавших на момент возникновения правоотношения (14 октября 2024 г.). Это прямо противоречит части 5 статьи 15 КАС РФ и разъяснениям Пленума ВС РФ в постановлении № 21.

2. Игнорирование принципа защиты законных ожиданий

Суды не учли, что граждане, подавшие заявления в период действия благоприятного правового режима (постановление Правительства РФ № 629), имеют законные ожидания на получение земельного участка на условиях, действовавших на момент подачи заявления. Изменение правового регулирования не может служить основанием для отказа в восстановлении нарушенного права.

3. Неправильное толкование условий предоставления земельного участка

Апелляционный суд исходил из того, что с 1 января 2025 г. предоставление земельного участка на основании постановления Правительства РФ № 629 не предусмотрено законодательством. Однако это не означает, что администрация не обязана рассмотреть заявления, поданные в период действия этого постановления, и заключить договор купли-продажи, если все условия соблюдены.

4. Отсутствие различия между запретом на новые действия и обязанностью завершить начатые правоотношения

Суды не различали между запретом на осуществление новых действий (подача новых заявлений после 1 января 2025 г.) и обязанностью администрации завершить рассмотрение заявления, поданного в период действия постановления Правительства РФ № 629, и заключить договор купли-продажи.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены в части отказа в удовлетворении административного иска: - решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 9 апреля 2025 г.; - апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 августа 2025 г.; - кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2025 г.

2. Принято новое решение об удовлетворении административного иска в части возложения на администрацию обязанности заключить договор купли-продажи земельного участка.

3. Возложена обязанность на администрацию Выборгского муниципального района Ленинградской области заключить с Малиновской Валентиной Евгеньевной договор купли-продажи земельного участка с указанным кадастровым номером.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает четкий стандарт: граждане, подавшие заявления в период действия благоприятного правового режима, защищены от произвольного отказа администрации, основанного на последующем изменении законодательства. Это усиливает гарантии защиты законных ожиданий и предсказуемость правового положения граждан.

2. Применение части 5 статьи 15 КАС РФ как основного принципа

Определение подтверждает, что часть 5 статьи 15 КАС РФ — это не просто формальное правило, а фундаментальный принцип административного судопроизводства, обеспечивающий справедливость и защиту прав граждан. Суды должны применять нормы материального права, действовавшие на момент возникновения правоотношения, а не на момент рассмотрения дела.

3. Различие между запретом на новые действия и обязанностью завершить начатые правоотношения

Определение вводит важное различие: изменение правового регулирования может запретить новые действия (например, подачу новых заявлений), но не может служить основанием для отказа в завершении правоотношений, возникших в период действия предыдущего правового режима. Это имеет значение для всех сфер публичного управления.

4. Активная роль суда в защите прав граждан

Определение подтверждает позицию Пленума ВС РФ (пункт 26 постановления № 21) о том, что суд, признав решение администрации незаконным, вправе возложить на администрацию обязанность совершить определенные действия, даже если такие требования не содержались в исковом заявлении, если судом установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений. Это отражает активную роль суда в защите прав граждан (ст. 14 КАС РФ).

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ имеет значение для всех категорий административных споров, где правовое регулирование изменяется во времени: - споры о предоставлении государственных и муниципальных услуг; - споры о выплате пособий и льгот; - споры о лицензировании и разрешительной деятельности; - споры о налогообложении (применение налоговых ставок, действовавших на момент возникновения налогового обязательства); - споры о государственной регистрации прав на недвижимое имущество; - споры о выборах и референдумах.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение основано на конституционных принципах: - право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ); - принцип законности (ст. 15 Конституции РФ); - принцип справедливости и равенства перед законом (ст. 19 Конституции РФ); - защита собственности (ст. 35 Конституции РФ).

7. Значение для земельного права и управления муниципальным имуществом

В контексте земельного права определение подтверждает, что граждане, получившие земельные участки в аренду в период действия благоприятного правового режима, имеют право на их приобретение в собственность на условиях, действовавших на момент подачи заявления, даже если эти условия впоследствии изменились. Это стимулирует граждан к эффективному использованию земельных участков и защищает их инвестиции.

8. Доктринальное значение для теории административного права

Определение развивает доктрину административного права в части: - принципа защиты законных ожиданий (legitimate expectations); - принципа добросовестности в публичном праве; - соотношения между изменением правового регулирования и защитой прав граждан; - роли суда в восстановлении нарушенных прав при изменении законодательства.

---

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 33-КАД26-4-КЗ от 24 июня 2026 г. представляет собой важное решение, устанавливающее четкий стандарт применения норм материального права во времени при разрешении административных споров. Суд подтвердил, что изменение правового регулирования не может служить основанием для отказа в восстановлении права, незаконно нарушенного органом, наделенным публичными полномочиями, если правоотношение возникло в период действия предыдущего правового режима и все условия для защиты права были соблюдены. Это решение усиливает гарантии защиты законных ожиданий граждан и организаций в отношениях с публичной властью и имеет значение для всех категорий административных споров.