ВС отклонил иск собственницы против запрета на строительство в охранной зоне Херсонеса

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР РЕШЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ № АКПИ26-355

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ26-355, решение от 9 июля 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов в соответствии с главой 21 КАС РФ)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации О.А. Бугаков (докладчик); секретарь Н.Е. Лапшов; участие прокурора С.А. Слободина (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Марташевская Марина Юрьевна (гражданин РФ, собственник земельных участков) - Административный ответчик: Министерство культуры Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (приказа федерального органа исполнительной власти)

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Марташевская М.Ю. оспаривает пункт 25 Требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории объекта культурного наследия федерального значения — достопримечательного места «Древний город Херсонес Таврический и Крепости Чембало и Каламита» (город Севастополь), утвержденных приказом Министерства культуры РФ от 12 ноября 2025 г. № 2049 (далее — Приказ № 2049).

Конкретно оспаривается установленный в пункте 25 для участка В-6 регламентного участка Р-4-1 запрет на строительство и реконструкцию с изменением габаритов объектов капитального строительства.

Позиция административного истца

Административный истец ссылается на нарушение: - статьи 35 Конституции РФ (право собственности); - статьи 1 Гражданского кодекса РФ; - статьи 51 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия); - статьи 34 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ).

Основные доводы: 1. Запрет нарушает её права как собственника шести земельных участков в границах участка В-6, препятствует использованию участков по назначению (строительство жилого дома, хозяйственных построек), значительно снижает их стоимость и делает невозможной продажу, залог или иное распоряжение.

1. Требования содержат внутренние противоречия: в рамках одного регламентного участка Р-4-1 установлены разные правовые режимы для земельных участков в сходных градостроительных и ландшафтных условиях без объективного обоснования.

2. Приказ № 2049 не является градостроительной документацией и не должен непосредственно регулировать градостроительную деятельность; при установлении режима для участка В-6 Минкультуры должна была учитывать: - действовавший на момент формирования участков Генеральный план города Севастополя от 13 декабря 2005 г. № 4114; - сложившееся землепользование; - наличие земельных участков, сформированных в 2009 г., на которых отсутствуют объекты археологии.

3. Сохранение запрета на строительство (ранее установленного Приказом Минкультуры от 12 августа 2016 г. № 1864, утратившим силу) без объективного историко-культурного обоснования является произвольным.

Позиция административного ответчика и заинтересованного лица

Минкультуры России в письменных возражениях указала, что: - Приказ № 2049 издан в пределах предоставленных полномочий; - соблюдены требования к принятию, государственной регистрации и опубликованию нормативных правовых актов; - акт соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы; - не нарушены права и законные интересы истца.

Минюст России в письменном отзыве поддержал позицию Минкультуры.

Процессуальная история

Административный истец и её представитель надлежащим образом извещены о дате, времени и месте рассмотрения, но в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие. Представитель Минкультуры поддержал позицию в возражениях. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ полагал, что административный иск не подлежит удовлетворению.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска в полном объёме.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальный конфликт между двумя конституционно значимыми ценностями:

1. Защита права собственности (ст. 35 Конституции РФ) — право гражданина распоряжаться принадлежащим ему имуществом, включая возможность его застройки и отчуждения;

2. Охрана объектов культурного наследия федерального значения (ст. 72 Конституции РФ, совместное ведение) — государственная задача сохранения уникальных историко-культурных ценностей для настоящего и будущего поколений.

Материально-правовая проблема: Может ли федеральный орган исполнительной власти (Минкультуры) на основе государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ) установить абсолютный запрет на строительство на частных земельных участках, расположенных в границах территории объекта культурного наследия, если эти участки: - находятся в буферной зоне объекта всемирного наследия ЮНЕСКО; - входят в состав регламентного участка с высокой степенью сохранившейся исторической планировочной структуры; - потенциально содержат объекты археологического наследия (хотя на момент формирования участков в 2009 г. они не были выявлены)?

Процессуальная проблема: Какова роль суда при проверке соответствия нормативного правового акта федеральному закону, когда основанием для издания акта служит заключение специализированной экспертизы (ГИКЭ), проведённой в установленном законом порядке? Может ли суд переоценивать выводы экспертов, если они не опровергнуты в установленном порядке?

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли пункт 25 Приказа № 2049 в части установления запрета на строительство для участка В-6 требованиям Федерального закона об объектах культурного наследия, Градостроительного кодекса РФ и Конституции РФ?

2. Является ли установленный запрет произвольным и не имеющим объективного историко-культурного обоснования, учитывая наличие внутренних противоречий в Требованиях (разные режимы для сходных участков в одном регламентном участке)?

3. Должна ли Минкультуры при установлении режима использования земельных участков в границах достопримечательного места учитывать положения Генерального плана города, сложившееся землепользование и отсутствие выявленных объектов археологии на конкретных участках?

4. Может ли суд при оспаривании нормативного правового акта переоценивать выводы государственной историко-культурной экспертизы, проведённой в установленном законом порядке, если эти выводы не опровергнуты в установленном порядке?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что особое регулирование градостроительной деятельности в границах территории достопримечательного места (объекта культурного наследия федерального значения) обусловлено необходимостью обеспечения сохранности всех его существующих ценных элементов. Запрет на строительство, установленный в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет целью защиту конституционно значимых ценностей и не затрагивает существо конституционных гарантий защиты собственности. Оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в соответствии с установленным законом порядком, на основе заключения государственной историко-культурной экспертизы, и не противоречит федеральному законодательству.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Правовой статус объекта культурного наследия и полномочия Минкультуры

Суд устанавливает, что:

• Объект культурного наследия «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» (город Севастополь) распоряжением Правительства РФ от 3 сентября 2015 г. № 1721-р отнесён к объектам культурного наследия федерального значения, включённым в единый государственный реестр.

• Приказом Минкультуры России от 8 июня 2016 г. № 1279 выявленный объект культурного наследия — достопримечательное место включён в реестр в качестве объекта федерального значения, утверждены его границы.

• Согласно абзацу четвёртому части 5 статьи 3 Закона об объектах культурного наследия достопримечательные места определены как творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, включая центры исторических поселений, фрагменты градостроительной планировки, памятные места, культурные и природные ландшафты, объекты археологического наследия.

• Подпунктом 1 пункта 3 статьи 51 и пунктом 2 статьи 9 Закона об объектах культурного наследия установление требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ в области охраны объектов культурного наследия.

• Согласно Положению о Министерстве культуры РФ (постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590) Минкультуры России самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству.

Вывод: Минкультуры издала оспариваемый приказ в пределах предоставленных ей полномочий.

1.2. Предмет охраны достопримечательного места и цель ограничений

• Согласно пунктам 1, 2 статьи 564 Закона об объектах культурного наследия предметом охраны достопримечательного места являются его градостроительные, геологические, ландшафтные, объёмно-пространственные, планировочные, архитектурно-стилистические характеристики, ценные элементы застройки и благоустройства, совместные творения человека и природы, объекты, представляющие интерес с точки зрения архитектуры, истории, археологии, этнологии и экологии, функциональное назначение и мемориальное значение.

• В целях обеспечения сохранности предмета охраны (пункт 3 статьи 564 Закона) органом охраны объектов культурного наследия в соответствии с категорией историко-культурного значения устанавливаются требования к осуществлению деятельности, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту, включая требования к видам разрешённого использования земельных участков и хозяйственной деятельности.

1.3. Процедура установления требований: государственная историко-культурная экспертиза

• Согласно абзацам первому и пятому статьи 28, абзацу четырнадцатому статьи 30 Закона об объектах культурного наследия в целях установления требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места проводится государственная историко-культурная экспертиза (ГИКЭ), объектом которой является документация, обосновывающая установление таких требований.

• Экспертиза проводится на основе принципов (статья 29 Закона):

• научной обоснованности, объективности и законности;
• презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности;
• соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия;
• достоверности и полноты информации;

• независимости экспертов и гласности.

• Порядок проведения ГИКЭ устанавливается Правительством РФ (пункт 3 статьи 31 Закона).

• Заключение ГИКЭ оформляется в виде акта (пункты 1, 2 статьи 32 Закона), содержащего результаты исследований, проведённых экспертами, и является основанием для принятия органом охраны объектов культурного наследия решений, вытекающих из этого заключения.

• Закон допускает повторную экспертизу (пункты 2, 3 статьи 32 Закона): в случае несогласия с заключением ГИКЭ орган охраны по собственной инициативе или по заявлению заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу; в случае несогласия с решением органа охраны физическое или юридическое лицо может обжаловать это решение в суд.

1.4. Содержание и обоснование Приказа № 2049

Суд устанавливает, что:

• Приказ № 2049 издан на основании акта ГИКЭ научно-проектной документации, составленного 1 октября 2025 г. аттестованными экспертами (П., Т., Ц.).

• Научно-проектная документация подготовлена ГАУ «Институт Генплана Москвы» на основании договора от 20 июня 2021 г. по заказу ГАУ Севастополя «Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства, архитектуры, изысканий и среды» (учредитель — Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя).

• Документация содержит два тома:

• Том 1: натурные исследования, пояснительную записку, отчёт по результатам натурных исследований, историческую справку, карты современного использования территории, ограничения, требования к хозяйственной деятельности и строительству в масштабах 1:10 000, 1:5 000, 1:2 000, блоки рассмотрения № 1-7.

• Том 2: пояснительную записку с внесёнными изменениями, измененный вариант требований, карту изменений границ регламентных участков, ведомости координат характерных точек.

• При проведении ГИКЭ экспертами были изучены:

• исходно-разрешительная документация;
• результаты историко-архивных исследований;
• ландшафтно-визуальный и градостроительный анализ территории;
• нормативные правовые акты, принятые в отношении достопримечательного места;
• документальные материалы о ценности объекта с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, социальной значимости;

• проведена проверка выводов по обоснованию границ регламентных участков и внесению изменений в требования.

• Экспертами произведён:

• сравнительный научный анализ всего комплекса материалов;
• коллегиальное обсуждение результатов исследований;
• обобщение мнений экспертов;
• формулирование вывода о том, что предложения по внесению изменений в требования обоснованы и подлежат установлению.

1.5. Обоснование запрета на строительство для участка В-6

Суд отмечает, что:

• Запрет на новое строительство для участка В-1-4 (ныне В-6) ранее был установлен Требованиями, утвержденными Приказом № 1864 (подпункт 38.11 пункта 38), который утратил силу Приказом № 2049.

• Вступившим в законную силу решением ВС РФ от 27 ноября 2024 г. по делу № АКПИ24-809 отказано той же Марташевской М.Ю. в признании недействующим подпункта 38.11 пункта 38 Требований, утвержденных Приказом № 1864.

• Запрет на строительство для участка В-1-4 регламентного участка Р-4-1, установленный Приказом № 1864, основан на научно-проектной документации, подготовленной ООО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы» по государственному контракту от 14 мая 2015 г., получившей положительное заключение ГИКЭ, проведённой комиссией из трёх государственных аттестованных экспертов.

• В указанной части запрет на строительство распространяется на земельные участки административного истца в связи с их нахождением в буферной зоне объекта всемирного наследия ЮНЕСКО «Древний город Херсонес Таврический и его хора», включённого в Список всемирного наследия ООН по вопросам образования, науки и культуры на 37-й сессии Комитета всемирного наследия (решение 37 COM 8В.40) в 2013 г.

• В соответствии с Уставом и нормативно-правовыми актами ЮНЕСКО, федеральными законами РФ объект всемирного наследия ЮНЕСКО относится к федеральной категории охраны.

• Экспертами в акте ГИКЭ отмечено, что обоснование предложений по внесению изменений в требования выполнено с учётом:

• обновленных данных по выявленным и поставленным на учет объектам культурного наследия;
• памятникам природы;
• утвержденных границ территорий объектов культурного наследия;

• данных археологических исследований.

• Предложения обоснованы комплексным анализом:

• ценности и сохранности историко-градостроительной и природной среды достопримечательного места;

• необходимостью создания условий устойчивого развития города.

• Экспертами также отмечено общее обстоятельство: отсутствие в последние десятилетия планомерного археологического исследования территории с целью выявления и постановки на государственную охрану объектов археологического наследия; памятники археологии выявляются исключительно в процессе полевых археологических исследований.

1.6. Соотношение требований к достопримечательному месту и градостроительного регулирования

Суд подчёркивает, что:

• Как правильно отмечено административным истцом, оспариваемый Приказ № 2049 не относится к градостроительной документации, поскольку утверждает требования к градостроительным регламентам, а не сами регламенты, и непосредственно не регулирует градостроительную деятельность в границах территории достопримечательного места.

• Согласно пункту 3 статьи 564 Закона об объектах культурного наследия требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места и требования к градостроительному регламенту учитываются в документах территориального планирования, градостроительных регламентах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки муниципальных образований.

• По смыслу приведённых норм федеральных законов документы территориального планирования и градостроительного зонирования учитывают требования и должны им соответствовать, а не наоборот.

• В силу части 5 статьи 36 ГрК РФ применительно к территориям достопримечательных мест градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с Законом об объектах культурного наследия.

1.7. Конституционные гарантии собственности

Суд констатирует, что:

• Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории.

• Такой режим не затрагивает существо конституционных гарантий защиты собственности, закреплённых в статьях 17, 35 и 40 Конституции РФ.

2. Процессуальные основания (КАС РФ)

2.1. Предмет судебного контроля при оспаривании нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ)

• Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

• Суд проверил оспариваемое положение нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы (Конституция РФ, Закон об объектах культурного наследия, ГрК РФ, Гражданский кодекс РФ).

2.2. Роль суда при проверке соответствия нормативного акта федеральному закону

Суд исходит из того, что:

• Оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий.

• Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюдён в соответствии с:

• Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

• Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

• Приказ № 2049 издан на основании акта ГИКЭ, проведённой в установленном законом порядке, с соблюдением принципов научной обоснованности, объективности, законности, презумпции сохранности объекта культурного наследия, независимости экспертов и гласности.

• Акт ГИКЭ размещён на официальном сайте Минкультуры России для общественного обсуждения с 2 по 15 октября 2025 г.; по итогам 20 октября 2025 г. опубликована сводка предложений; замечаний в отношении оспариваемой части не поступило.

• Проект Приказа № 2049 размещён на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов (http://regulation.gov.ru) с информацией о проведении общественного обсуждения с 22 октября по 6 ноября 2025 г. и независимой антикоррупционной экспертизы с 22 по 29 октября 2025 г.; предложений и замечаний в оспариваемой части не поступило.

• Приказ зарегистрирован в Минюсте России 8 декабря 2025 г., № 84476, и размещён на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru).

2.3. Оценка доказательств и выводов экспертизы

Суд отмечает, что:

• Представленные в обоснование административного иска документы (акт ГИКЭ от 28 августа 2022 г., экспертное исследование ФБУ Севастопольская ЛСЭ Минюста России от 2 июня 2016 г., заключение и ответы Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя от 5 апреля 2024 г. и от 30 сентября 2025 г.) не подтверждают несоответствие оспариваемого нормативного положения требованиям федерального закона и не опровергают выводы экспертов, использованные Минкультуры России при принятии Приказа № 2049.

• Заключение ГИКЭ в установленном порядке не опровергнуто, в связи с чем доводы административного истца о том, что экспертами не были учтены фактические данные о её земельных участках, сами по себе не могут служить основанием для признания требований недействующими в оспариваемой части.

• Закон об объектах культурного наследия допускает повторную экспертизу в случае несогласия с заключением ГИКЭ, однако административный истец не воспользовалась этим правом.

3. Постановления Пленумов Верховного Суда РФ

Хотя в решении не содержится прямых ссылок на Постановления Пленумов ВС РФ, суд применяет принципы, сформулированные в них:

• Принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ, развиваемый в Постановлении Пленума ВС РФ № 36 от 2017 г. о КАС РФ): суд самостоятельно проверил оспариваемое положение на соответствие нормативным актам большей юридической силы, исследовал материалы дела, заслушал заключение прокурора.

• Принцип распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): при оспаривании нормативного правового акта административный истец должен доказать его несоответствие нормативным актам большей юридической силы. Суд установил, что административный истец не представила доказательств такого несоответствия.

4. Позиции Конституционного Суда РФ

Хотя прямых ссылок на решения КС РФ в решении нет, суд применяет конституционные принципы:

• Принцип соразмерности (развиваемый КС РФ в его практике): ограничение права собственности допустимо, если оно преследует конституционно значимую цель (охрана культурного наследия) и соразмерно этой цели.

• Принцип защиты законных ожиданий: суд признаёт, что требования установлены в соответствии с законом, обоснованы экспертизой, прошли общественное обсуждение, что обеспечивает правовую определённость и предсказуемость.

5. Принципы публичного права

5.1. Законность

Суд подчёркивает, что оспариваемый акт издан в соответствии с требованиями Закона об объектах культурного наследия, на основе ГИКЭ, проведённой в установленном порядке, с соблюдением процедур общественного обсуждения и государственной регистрации.

5.2. Соразмерность

Запрет на строительство в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения, включённого в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, преследует конституционно значимую цель — сохранение уникальной историко-культурной ценности для всего многонационального народа РФ и является соразмерным этой цели.

5.3. Защита законных ожиданий

Требования установлены на основе научно обоснованной экспертизы, прошли открытое общественное обсуждение, опубликованы в установленном порядке, что обеспечивает правовую определённость и предсказуемость в сфере охраны культурного наследия.

5.4. Презумпция сохранности объекта культурного наследия

Закон об объектах культурного наследия (статья 29) устанавливает презумпцию сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности, что обосновывает консервативный подход к разрешению деятельности в границах территории достопримечательного места.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном случае дело рассматривалось в первой инстанции Верховным Судом РФ, поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако суд учитывает предыдущее решение ВС РФ от 27 ноября 2024 г. по делу № АКПИ24-809, в котором той же истице было отказано в признании недействующим аналогичного запрета, установленного Приказом № 1864.

Суд отклоняет следующие ошибочные доводы административного истца:

1. Неверное толкование соотношения между требованиями к достопримечательному месту и градостроительным регулированием: Административный истец полагала, что Приказ № 2049 не должен непосредственно регулировать градостроительную деятельность и должен учитывать Генеральный план города. Суд указывает, что по смыслу Закона об объектах культурного наследия и ГрК РФ документы территориального планирования и градостроительного зонирования должны учитывать требования к достопримечательному месту, а не наоборот.

2. Игнорирование презумпции сохранности объекта культурного наследия: Административный истец ссылалась на отсутствие выявленных объектов археологии на её участках. Суд отмечает, что Закон устанавливает презумпцию сохранности объекта при любой хозяйственной деятельности, и памятники археологии выявляются исключительно в процессе полевых исследований.

3. Попытка переоценить выводы ГИКЭ: Административный истец утверждала, что экспертами не были учтены фактические данные о её участках. Суд указывает, что заключение ГИКЭ не опровергнуто в установленном порядке, и доводы истца сами по себе не могут служить основанием для признания требований недействующими.

4. Ошибочное толкование принципа равенства: Административный истец указывала на наличие внутренних противоречий в требованиях (разные режимы для сходных участков). Суд отмечает, что наличие различий в установленных правовых режимах в границах одного регламентного участка не означает, что такое нормативное положение не соответствует федеральному закону, если эти различия обоснованы комплексным анализом ценности и сохранности территории.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

Отказать в удовлетворении административного искового заявления Марташевской Марины Юрьевны о признании частично недействующим пункта 25 требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения — достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и Крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе, утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 ноября 2025 г. № 2049.

Оспариваемый нормативный правовой акт признан соответствующим нормативным правовым актам большей юридической силы (Конституция РФ, Закон об объектах культурного наследия, ГрК РФ, Гражданский кодекс РФ).

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий охраны объектов культурного наследия федерального значения

Решение подтверждает, что государство имеет право устанавливать абсолютные запреты на хозяйственную деятельность (включая строительство) в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, особенно если эти объекты включены в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. Это усиливает гарантии сохранения уникальных историко-культурных ценностей для будущих поколений.

Практическое значение: органы охраны объектов культурного наследия получают подтверждение того, что их решения об установлении ограничений на основе ГИКЭ будут защищены судами, если они приняты в соответствии с установленным законом порядком.

2. Стандарт мотивированности административных решений в сфере охраны культурного наследия

Решение устанавливает высокий стандарт мотивированности: требования к осуществлению деятельности в границах достопримечательного места должны быть основаны на:

• Научно-проектной документации, содержащей натурные исследования, историко-архивные исследования, ландшафтно-визуальный и градостроительный анализ;
• Государственной историко-культурной экспертизе, проведённой аттестованными экспертами в соответствии с принципами научной обоснованности, объективности, законности, презумпции сохранности;
• Общественном обсуждении акта экспертизы и проекта нормативного акта;
• Независимой антикоррупционной экспертизе;
• Государственной регистрации в установленном порядке.

Практическое значение: при подготовке требований к достопримечательным местам органы охраны должны обеспечить полноту и качество научного обоснования, иначе их решения могут быть оспорены в суде.

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящим актам и конституционным принципам

Решение демонстрирует, что суд при оспаривании нормативного правового акта:

• Проверяет соответствие оспариваемого акта нормативным актам большей юридической силы (Конституция, федеральные законы);
• Анализирует полномочия органа, издавшего акт, и соблюдение процедур его принятия;
• Оценивает обоснованность решений, принятых на основе специализированных экспертиз, но не переоценивает выводы экспертов, если они не опровергнуты в установленном порядке;
• Применяет конституционные принципы (законность, соразмерность, защита законных ожиданий).

Практическое значение: органы исполнительной власти должны обеспечивать полное соответствие своих нормативных актов федеральному законодательству и Конституции, а также надлежащее обоснование принимаемых решений.

4. Связь с конституционными гарантиями и принципами

Решение уточняет соотношение между двумя конституционно значимыми ценностями:

• Право собственности (ст. 35 Конституции РФ) — гарантируется, но может быть ограничено в целях охраны культурного наследия;
• Охрана объектов культурного наследия (ст. 72 Конституции РФ, совместное ведение) — является приоритетной задачей государства.

Суд исходит из того, что ограничение права собственности в целях охраны культурного наследия не затрагивает существо конституционных гарантий защиты собственности, поскольку:

• Ограничение преследует конституционно значимую цель;
• Оно соразмерно этой цели;
• Оно установлено в соответствии с законом;
• Оно обеспечивает правовую определённость и предсказуемость.

Практическое значение: граждане и организации, чьи земельные участки расположены в границах территорий объектов культурного наследия, должны ожидать установления ограничений на хозяйственную деятельность и не могут рассчитывать на полную свободу использования своего имущества.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ в данном решении имеет значение для смежных категорий споров:

5.1. Оспаривание нормативных актов в сфере охраны окружающей среды

Аналогичный подход может применяться при оспаривании нормативных актов, устанавливающих ограничения на хозяйственную деятельность в целях охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, водных объектов и т.д.

5.2. Оспаривание решений органов охраны объектов культурного наследия

Решение подтверждает, что при оспаривании ненормативных актов органов охраны (например, решений об отказе в выдаче разрешения на проведение работ в границах достопримечательного места) суд должен проверять соответствие этих решений требованиям, установленным нормативными актами, и выводам ГИКЭ.

5.3. Оспаривание градостроительных регламентов и правил землепользования и застройки

Решение уточняет, что правила землепользования и застройки муниципальных образований должны учитывать требования к достопримечательным местам, установленные федеральным органом охраны объектов культурного наследия, и не могут противоречить этим требованиям.

5.4. Споры о возмещении убытков, причинённых ограничением хозяйственной деятельности

Решение может быть использовано при рассмотрении исков о возмещении убытков, причинённых установлением ограничений на использование земельных участков в целях охраны культурного наследия. Суд исходит из того, что такие ограничения законны и не являются основанием для возмещения убытков, если они установлены в соответствии с законом.

6. Значение для развития практики применения Закона об объектах культурного наследия

Решение имеет важное значение для унификации практики применения Закона об объектах культурного наследия:

• Подтверждает приоритет охраны культурного наследия над частными интересами собственников земельных участков;
• Устанавливает высокие стандарты научного обоснования требований к достопримечательным местам;
• Подчёркивает роль государственной историко-культурной экспертизы как основного инструмента обоснования ограничений;
• Признаёт значение объектов всемирного наследия ЮНЕСКО как особо охраняемых объектов федерального значения;
• Уточняет соотношение между требованиями к достопримечательным местам и градостроительным регулированием на уровне муниципальных образований.

7. Значение для правовой определённости в сфере охраны культурного наследия

Решение способствует правовой определённости и предсказуемости в сфере охраны культурного наследия, поскольку:

• Подтверждает, что требования, установленные на основе ГИКЭ, будут защищены судами;
• Указывает на необходимость полного соблюдения процедур при подготовке и принятии нормативных актов;
• Демонстрирует, что суды не будут переоценивать выводы экспертов, если они не опровергнуты в установленном порядке;
• Показывает, что ограничения на хозяйственную деятельность в границах достопримечательных мест являются законными и обоснованными.

---

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ26-355 представляет собой важный прецедент в практике защиты объектов культурного наследия федерального значения. Суд чётко определил, что государство имеет право устанавливать абсолютные запреты на хозяйственную деятельность в границах территорий таких объектов, особенно если они включены в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, при условии, что эти ограничения:

1. Установлены уполномоченным органом в соответствии с его полномочиями;
2. Основаны на научно обоснованной государственной историко-культурной экспертизе;
3. Прошли процедуры общественного обсуждения и государственной регистрации;
4. Соответствуют федеральному законодательству и Конституции РФ;
5. Преследуют конституционно значимую цель и соразмерны этой цели.

Решение усиливает гарантии охраны культурного наследия и устанавливает высокие стандарты мотивированности административных решений в этой сфере, одновременно признавая, что ограничение права собственности в целях охраны культурного наследия не затрагивает существо конституционных гарантий защиты собственности.