ВС подтвердил законность запрета на строительство в буферной зоне объекта всемирного наследия

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ АПЕЛЛЯЦИОННОЙ КОЛЛЕГИИ ВС РФ ПО ДЕЛУ № АПЛ26-226

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: Определение Апелляционной коллегии ВС РФ от 24 сентября 2026 г. по делу № АПЛ26-226

Инстанция: Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: Председательствующий Зайцев В.Ю., члены коллегии Зинченко И.Н., Киселева А.П.; секретарь Иванов В.Н.

Участие прокурора: Гаврикова Г.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Марташевская Марина Юрьевна (гражданин — собственник земельных участков) - Административный ответчик: Министерство культуры Российской Федерации - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (приказа федерального органа исполнительной власти)

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Марташевская М.Ю. оспаривала пункт 25 Требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории объекта культурного наследия федерального значения — достопримечательного места «Древний город Херсонес Таврический и Крепости Чембало и Каламита» (город Севастополь), утверждённых приказом Минкультуры России от 12 ноября 2025 г. № 2049 (зарегистрирован в Минюсте России 8 декабря 2025 г., регистрационный номер 84476).

Конкретно истица требовала признать недействующим в части пункта 25 Требований норму, устанавливающую для участка В-6 регламентного участка Р-4-1 запрет на строительство и реконструкцию с изменением габаритов объектов капитального строительства.

Обоснование требований:

Истица ссылалась на: - нарушение права собственности (ст. 35 Конституции РФ); - противоречие нормам ГК РФ (ст. 1); - противоречие Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ст. 51); - противоречие Градостроительному кодексу РФ (ст. 34); - нарушение принципа равенства (ст. 19 Конституции РФ) — различие правовых режимов для участков В-4, В-6, В-7 в одном регламентном участке без объективного обоснования; - отсутствие мотивированного обоснования невозможности ограниченного строительства; - произвольность сохранения запрета, установленного ранее приказом Минкультуры России от 12 августа 2016 г. № 1864 (утратившим силу).

Истица представила документы, подтверждающие отсутствие археологических объектов на её участках: акт государственной историко-культурной экспертизы от 28 августа 2022 г.; экспертное исследование ФБУ Севастопольская ЛСЭ Минюста России от 2 июня 2016 г.; ответы Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя от 5 апреля 2024 г. и 30 сентября 2025 г.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Административный ответчик (Минкультуры России) и заинтересованное лицо (Минюст России) не признали иск, указав, что Приказ № 2049 издан уполномоченным органом в пределах компетенции, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав истца.

Решение первой инстанции:

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2026 г. по делу № АКПИ26-355 в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционное производство:

Марташевская М.Ю. подала апелляционную жалобу, требуя отмены решения как незаконного и необоснованного. Она настаивала на неправильном определении обстоятельств, нарушении норм материального и процессуального права, неверном толковании подпункта 2 пункта 1 статьи 51 Закона об объектах культурного наследия, отсутствии надлежащей оценки представленных документов, игнорировании позиции Конституционного Суда РФ (постановление от 1 декабря 2025 г. № 42-П).

Истица и её представитель в судебное заседание апелляционной инстанции не явились.

Позиция апелляционной инстанции:

Апелляционная коллегия ВС РФ оснований для удовлетворения жалобы не нашла.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор отражает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — сохранением объекта культурного наследия федерального значения, включённого в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, обеспечением целостности его исторической среды в буферной зоне;

2. Частным интересом — правом собственника земельных участков на их использование в соответствии с видом разрешённого использования (индивидуальное жилищное строительство), правом на распоряжение имуществом, защитой от произвольного ограничения имущественных прав.

Центральная проблема: может ли суд в порядке главы 21 КАС РФ (оспаривание НПА) отменить нормативное предписание органа охраны объектов культурного наследия, если оно: - издано уполномоченным органом в пределах его компетенции; - основано на государственной историко-культурной экспертизе; - направлено на защиту объекта всемирного наследия; - но ограничивает имущественные права конкретного собственника?

Дополнительная проблема: требует ли установление дифференцированных режимов в пределах одного регламентного участка специального обоснования и соответствует ли такая дифференциация принципу равенства?

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли пункт 25 Требований (в части запрета на строительство для участка В-6) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Закону об объектах культурного наследия?

2. Нарушает ли установление запрета на строительство для участка В-6 при допущении строительства на участках В-4 и В-7 принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ) и требует ли такое различие объективного обоснования?

3. Является ли акт государственной историко-культурной экспертизы от 1 октября 2025 г. достаточным основанием для установления запрета на строительство, если он не содержит мотивированное обоснование невозможности осуществления ограниченного строительства?

4. Должен ли суд при оспаривании НПА в области охраны объектов культурного наследия учитывать документы, подтверждающие отсутствие археологических объектов на конкретных участках, и может ли такое отсутствие служить основанием для отмены запрета на строительство?

5. Влияет ли позиция Конституционного Суда РФ (постановление от 1 декабря 2025 г. № 42-П) на оценку законности оспариваемого Приказа № 2049?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Приказ № 2049, устанавливающий ограничения на использование земельных участков в границах объекта культурного наследия федерального значения, издан уполномоченным органом (Минкультуры России) в пределах предоставленной ему федеральным законодателем компетенции, основан на надлежащей государственной историко-культурной экспертизе и соответствует законодательству об охране объектов культурного наследия. Ограничение имущественных прав собственника, установленное в целях сохранения памятника истории и культуры, не может быть устранено судом в рамках разрешения дела об оспаривании НПА, если оспариваемое положение соответствует нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, хотя это не исключает иные способы защиты прав собственника в соответствии с гражданским и земельным законодательством.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция органа и основания издания Приказа № 2049

Суд исходил из того, что в соответствии с Законом об объектах культурного наследия (подпункт 1 пункта 3 статьи 51, пункт 2 статьи 9, пункт 2 статьи 56) установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места федерального значения, ограничений использования лесов, требований к градостроительному регламенту, включая требования к видам разрешённого использования земельных участков и хозяйственной деятельности, отнесены к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Таким органом является Минкультуры России (Положение о Министерстве культуры РФ, утверждённое постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590, пункт 1, подпункт 5.2.29 пункта 5).

Суд констатировал, что Приказ № 2049 издан уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции.

2. Предмет охраны достопримечательного места и цели установления ограничений

В соответствии с пункт 1 статьи 56 Закона об объектах культурного наследия предметом охраны достопримечательного места являются его градостроительные, геологические, ландшафтные, объёмно-пространственные, планировочные, архитектурно-стилистические характеристики, ценные элементы застройки и благоустройства, совместные творения человека и природы, объекты, представляющие интерес с точки зрения архитектуры, истории, археологии, этнологии и экологии, функциональное назначение и мемориальное значение.

В целях обеспечения сохранности предмета охраны в соответствии с пункт 2 статьи 56 Закона органом охраны объектов культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту, включая требования к видам разрешённого использования земельных участков и хозяйственной деятельности.

Суд отметил, что такие ограничения установлены для регламентного участка Р-4-1 в связи с его нахождением в буферной зоне объекта всемирного наследия ЮНЕСКО «Древний город Херсонес Таврический и его хора», включённого в Список всемирного наследия ООН в 2013 году (решение 37 COM 8В.40).

3. Государственная историко-культурная экспертиза как основание издания Приказа № 2049

Согласно абзацам первому, пятому, восьмому статьи 28, абзацу четырнадцатому статьи 30 Закона об объектах культурного наследия в целях установления требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места проводится государственная историко-культурная экспертиза, объектом которой является документация, обосновывающая установление таких требований и ограничений.

Суд установил, что основанием для издания Приказа № 2049 послужил акт ГИКЭ научно-проектной документации от 1 октября 2025 г., составленный по результатам исследования, необходимого для внесения изменений в Приказ № 1864.

При проведении экспертизы экспертами были изучены: - исходно-разрешительная документация; - результаты историко-архивных исследований; - ландшафтно-визуальный и градостроительный анализ территории; - нормативные правовые акты, принятые в отношении достопримечательного места; - документальные материалы, содержащие информацию о ценности объекта с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, социальной значимости.

Комиссия экспертов осуществила сравнительный научный анализ всего комплекса предоставленных материалов и самостоятельное натурное обследование, проведя коллегиальное обсуждение результатов исследований. В акте экспертизы сформулирован вывод о признании обоснованными предложений по внесению изменений в утверждённые Приказом № 1864 требования.

Суд пришёл к выводу, что при проведении экспертизы были представлены достаточные по объёму и степени проработанности материалы, выполнен сравнительный анализ всего комплекса данных, включающих натурные исследования, историческую справку, карты (схемы) современного использования территории, ведомости координат характерных точек изменённых регламентных участков. Предложения по внесению изменений обоснованы ценностью и сохранностью историко-градостроительной и природной среды достопримечательного места с учётом обновлённых данных по выявленным объектам культурного наследия. Следовательно, ГИКЭ была проведена в соответствии с требованиями статей 28–32 Закона об объектах культурного наследия.

4. Толкование подпункта 2 пункта 1 статьи 51 Закона об объектах культурного наследия

Истица ссылалась на то, что подпункт 2 пункта 1 статьи 51 Закона об объектах культурного наследия разрешает осуществление ограниченного строительства на территории достопримечательного места, и поэтому запрет на строительство для участка В-6 противоречит этой норме.

Суд отклонил этот довод, указав, что положения названного пункта, разрешая на территории достопримечательного места осуществление ограниченного строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, не предполагают, что такое строительство может иметь место на всех без исключения регламентных и включённых в них участках. Таким образом, суд дал толкование, согласно которому разрешение на ограниченное строительство не является абсолютным правом, а может быть дифференцировано в зависимости от характеристик конкретного участка.

5. Дифференциация режимов в пределах одного регламентного участка

Истица утверждала, что различие правовых режимов для участков В-4, В-6, В-7 в пределах одного регламентного участка Р-4-1 не имеет объективного обоснования и нарушает принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ).

Суд правомерно отклонил этот довод, указав, что установление конкретного режима, предусматривающего в отношении участка В-6 осуществление деятельности без права строительства и реконструкции с изменением габаритов объектов капитального строительства, не противоречит требованиям подпункта 2 пункта 1 статьи 51 Закона об объектах культурного наследия. Суд подчеркнул, что положения этого пункта не предполагают одинакового режима для всех участков в пределах одного регламентного участка.

Обоснование дифференциации содержится в акте ГИКЭ, который указывает, что режимы подразделяются на регламентные участки в зависимости от типологических особенностей, ценности и сохранности территории, характера застройки и озеленения, современного использования.

6. Оценка доказательств, представленных истцом

Истица представила документы, подтверждающие отсутствие археологических объектов на её участках: - акт государственной историко-культурной экспертизы документации, содержащей результаты археологических исследований, от 28 августа 2022 г.; - акт экспертного исследования ФБУ Севастопольская ЛСЭ Минюста России от 2 июня 2016 г.; - ответы Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя от 5 апреля 2024 г. и 30 сентября 2025 г.

Суд дал надлежащую оценку этим документам и сделал правильный вывод о том, что они не свидетельствуют о несоответствии оспариваемого нормативного положения требованиям федерального закона и необоснованности выводов экспертов, учтённых Минкультуры России при принятии Приказа № 2049.

Таким образом, суд применил правило, согласно которому отсутствие археологических объектов на конкретных участках не исключает необходимости установления ограничений в целях сохранения целостности исторической среды достопримечательного места в целом.

7. Процессуальные требования к рассмотрению дела об оспаривании НПА (ст. 213 КАС РФ)

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; - соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие НПА, форму и вид, процедуру принятия, правила введения в действие, порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу; - соответствует ли оспариваемый НПА или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд первой инстанции выполнил эти требования и пришёл к обоснованному выводу о том, что Приказ № 2049 издан уполномоченным органом с соблюдением порядка издания и введения в действие, в оспариваемой части не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца.

8. Соотношение с позицией Конституционного Суда РФ

Истица ссылалась на постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2025 г. № 42-П «По делу о проверке конституционности части 23 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Малинова М.А.»

Суд указал, что ссылка на это постановление не опровергает выводов суда первой инстанции о законности Требований в оспариваемой части, поскольку эти выводы не входят в противоречие с правовой позицией, высказанной в названном постановлении.

9. Баланс публичного и частного интересов

Суд установил, что установление в отношении земельных участков истца режима, ограничивающего их использование, осуществлено в конституционно значимых целях защиты объекта культурного наследия федерального значения и обеспечения сохранности в его исторической среде на сопряжённой с ним территории.

Суд пришёл к выводу, что ограничение права административного истца на использование земельных участков в соответствии с их видом разрешённого использования, установленное органом государственной власти как мера сохранения памятника истории и культуры (то есть в публичных интересах), не может быть устранено судом в рамках разрешения дела об оспаривании НПА в виду соответствия оспариваемого положения законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Однако суд оговорился, что это не исключает другие способы защиты прав собственника в ином порядке в соответствии с нормами гражданского и земельного законодательства.

10. Преемственность правовых режимов при издании нового приказа

Суд отметил, что в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, пункт 8) при наличии существенных изменений в ранее изданные акты разрабатывается единый новый акт, в который включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.

Приказ № 2049 был издан в связи с внесением существенных изменений в Приказ № 1864. Научно-проектная документация, послужившая основанием для издания Приказа № 2049, подготовлена в целях внесения изменений в Приказ № 1864 и содержит исследования, обосновывающие внесение таких изменений. В остальной части сохраняются требования, установленные Приказом № 1864.

Суд констатировал, что Требования в редакции Приказа № 2049 не изменили правовой режим использования принадлежащих Марташевской М.Ю. земельных участков, установленный Приказом № 1864.

Это означает, что запрет на строительство для участка В-6 был установлен уже в Приказе № 1864 и сохранён в Приказе № 2049. Суд указал, что положение подпункта 38.11 пункта 38 требований, утверждённых Приказом № 1864, включая выводы экспертов, содержащиеся в акте ГИКЭ, были предметом оценки ВС РФ при рассмотрении административного дела по иску Марташевской М.Ю. (решение суда первой инстанции от 27 ноября 2024 г. по делу № АКПИ24-809), и в удовлетворении иска отказано, что учтено судом при разрешении данного дела.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Апелляционная коллегия ВС РФ не нашла ошибок в решении суда первой инстанции. Напротив, суд апелляционной инстанции подтвердил, что суд первой инстанции:

1. Правильно применил материальное право, исходя из того, что основанием для признания НПА недействующим является его несоответствие нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ), и такое основание отсутствует;

2. Правильно толковал нормы Закона об объектах культурного наследия, в частности подпункт 2 пункта 1 статьи 51, не предполагающий одинакового режима для всех участков в пределах одного регламентного участка;

3. Правильно оценил доказательства, представленные истцом, и пришёл к выводу, что они не свидетельствуют о несоответствии оспариваемого положения требованиям федерального закона;

4. Правильно применил процессуальное право, выполнив требования части 8 статьи 213 КАС РФ о проверке соответствия НПА нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, соблюдении процедуры издания и нарушении прав истца;

5. Правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, включая компетенцию Минкультуры России, проведение ГИКЭ, преемственность правовых режимов при издании Приказа № 2049.

Апелляционная коллегия отметила, что доводы административного истца в апелляционной жалобе, имеющие правовое значение для дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2026 г. оставлено без изменения, апелляционная жалоба Марташевской Марины Юрьевны — без удовлетворения.

Правовые последствия: - Приказ Минкультуры России от 12 ноября 2025 г. № 2049 в оспариваемой части (пункт 25 в отношении участка В-6) признан законным и не подлежит отмене; - Запрет на строительство и реконструкцию с изменением габаритов объектов капитального строительства для участка В-6 остаётся в силе; - Решение суда первой инстанции вступило в законную силу.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий охраны объектов культурного наследия федерального значения

Определение подтверждает, что суды не могут отменять нормативные предписания органов охраны объектов культурного наследия, если эти предписания: - изданы уполномоченным органом (Минкультуры России) в пределах его компетенции; - основаны на надлежащей государственной историко-культурной экспертизе; - направлены на сохранение объектов всемирного наследия ЮНЕСКО; - соответствуют Закону об объектах культурного наследия.

Это означает, что публичный интерес в сохранении культурного наследия имеет приоритет над частным интересом собственника в использовании земельного участка в соответствии с видом разрешённого использования.

2. Стандарт мотивированности и обоснованности административных решений в области охраны культурного наследия

Суд установил высокий стандарт обоснованности для ГИКЭ, требуя: - изучения исходно-разрешительной документации; - проведения историко-архивных исследований; - ландшафтно-визуального и градостроительного анализа; - натурного обследования; - сравнительного анализа всего комплекса данных; - коллегиального обсуждения результатов исследований.

Однако суд не требует, чтобы ГИКЭ содержала мотивированное обоснование невозможности осуществления ограниченного строительства на конкретном участке. Достаточно, чтобы экспертиза обосновала необходимость установления ограничений в целях сохранения целостности исторической среды достопримечательного места в целом.

3. Дифференциация правовых режимов в пределах одного регламентного участка

Суд подтвердил, что органы охраны объектов культурного наследия вправе устанавливать различные правовые режимы для разных участков в пределах одного регламентного участка в зависимости от типологических особенностей, ценности и сохранности территории, характера застройки и озеленения, современного использования. Такая дифференциация не нарушает принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ), если она обоснована в ГИКЭ.

4. Толкование подпункта 2 пункта 1 статьи 51 Закона об объектах культурного наследия

Суд дал важное толкование норме, разрешающей осуществление ограниченного строительства на территории достопримечательного места. Суд указал, что эта норма не предполагает, что такое строительство может иметь место на всех без исключения регламентных и включённых в них участках. Таким образом, разрешение на ограниченное строительство является не абсолютным правом, а может быть дифференцировано в зависимости от характеристик конкретного участка.

5. Соотношение с конституционными гарантиями

Суд сбалансировал конституционные гарантии: - право собственности (ст. 35 Конституции РФ); - право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ); - принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ); - принцип законности (ст. 15 Конституции РФ).

Суд пришёл к выводу, что ограничение имущественных прав в целях сохранения объектов культурного наследия федерального значения, включённых в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, соответствует конституционным принципам и не может быть устранено судом в рамках разрешения дела об оспаривании НПА.

Однако суд оговорился, что это не исключает иные способы защиты прав собственника в соответствии с гражданским и земельным законодательством (например, требование о возмещении убытков, выкупе земельного участка государством и т.д.).

6. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция суда имеет значение для рассмотрения дел об оспаривании: - нормативных предписаний органов охраны объектов культурного наследия (глава 21 КАС РФ); - решений и действий органов охраны объектов культурного наследия (глава 22 КАС РФ); - нормативных предписаний в области градостроительства, если они связаны с охраной культурного наследия; - нормативных предписаний в области охраны окружающей среды, если они ограничивают имущественные права в целях сохранения природных объектов.

7. Роль государственной историко-культурной экспертизы

Суд подтвердил, что ГИКЭ является обязательным основанием для издания нормативных предписаний в области охраны объектов культурного наследия (статьи 28–32 Закона об объектах культурного наследия). Суд не требует, чтобы ГИКЭ содержала мотивированное обоснование каждого конкретного ограничения, но требует, чтобы она обосновала необходимость установления ограничений в целом на основе комплексного анализа данных.

8. Преемственность правовых режимов при издании новых нормативных актов

Суд подтвердил, что при издании нового нормативного акта, заменяющего ранее изданный акт, правовые режимы, установленные в ранее изданном акте, сохраняют свою силу, если они не изменены в новом акте. Это означает, что истец не может оспаривать в новом акте то, что уже было оспорено в отношении ранее изданного акта и признано законным судом.

---

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Апелляционной коллегии ВС РФ по делу № АПЛ26-226 представляет собой важный прецедент в области судебного контроля над нормативными предписаниями органов охраны объектов культурного наследия. Суд установил, что такие предписания, если они изданы уполномоченным органом на основе надлежащей государственной историко-культурной экспертизы и соответствуют Закону об объектах культурного наследия, не могут быть отменены судом, даже если они ограничивают имущественные права конкретного собственника. Однако суд оставил открытой возможность защиты прав собственника иными способами в соответствии с гражданским и земельным законодательством.