ВС отменил решения судов о выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ СКЭС ВС РФ № 302-ЭС26-4672

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: - Дело № А74-10057/2024 (Арбитражный суд Республики Хакасия) - Определение СКЭС ВС РФ № 302-ЭС26-4672

Дата принятия: - Резолютивная часть объявлена: 12 августа 2026 г. - Полный текст изготовлен: 24 августа 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Грачева И.Л. (судья-докладчик) - Члены коллегии: Завьялова Т.В., Тютин Д.В. - Секретарь: Мельникова И.Е.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Индивидуальный предприниматель Лендел Эдуард Иванович (застройщик, собственник земельного участка) - Ответчик: Департамент градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана (уполномоченный орган в сфере градостроительной деятельности) - Третий участник: Генеральная прокуратура Российской Федерации (вступила в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ)

Категория спора: Административно-правовой спор о законности решения органа публичной власти в сфере градостроительной деятельности; спор о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства.

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула:

Индивидуальный предприниматель Лендел Э.И. с 4 июня 2015 г. является собственником земельного участка площадью 1470 кв. м (кадастровый номер 19:01:040102:1265) в городе Абакане. Участок расположен в зоне Ж-1Б согласно Правилам землепользования и застройки (ПЗЗ) 2019 г., где в качестве условно разрешенного вида использования предусмотрена «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания». После трёхкратного отказа Администрации города Абакана в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования (2019, 2020, 2021 гг.), суды трёх инстанций признали эти отказы незаконными, и 14 февраля 2022 г. Администрация выдала предпринимателю разрешение на указанный условно разрешенный вид использования. 5 сентября 2024 г. предприниматель обратился в Департамент градостроительства с заявлением о выдаче разрешения на строительство 9-этажного многоквартирного жилого дома. Письмом от 10 сентября 2024 г. Департамент отказал в выдаче разрешения на строительство, ссылаясь на: (1) несоответствие земельного участка Проекту планировки территории IV жилого района (утверждённому постановлением Администрации от 27 февраля 2020 г.), согласно которому участок находится в зоне административно-деловых и торговых учреждений; (2) недостаточность площади участка (1470 кв. м против требуемых 3500 кв. м согласно ПЗЗ 2019 г.).

Процессуальная история:

1. Арбитражный суд Республики Хакасия (решение от 24 мая 2025 г.): Удовлетворил заявление предпринимателя, признав отказ Департамента незаконным и обязав выдать разрешение на строительство. Суд исходил из того, что: (а) согласно ч. 8 ст. 36 ГрК РФ земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, используются без установления срока приведения в соответствие; (б) поскольку на дату первоначального обращения (24 июня 2019 г.) действовали ПЗЗ 2009 г., не устанавливавшие минимальные размеры участков для многоэтажной жилой застройки, предприниматель сохраняет возможность использовать участок в соответствии с градостроительной документацией редакции 2009 г.; (в) ГПЗУ не содержал указания на ограничения по площади, и риск выдачи недостоверного ГПЗУ не может быть возложен на добросовестного застройщика.

2. Третий арбитражный апелляционный суд (постановление от 10 октября 2025 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения, согласившись с его выводами.

3. Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа (постановление от 12 февраля 2026 г.): Оставил решение и постановление апелляционного суда без изменения.

4. Верховный Суд РФ (определение от 3 июля 2026 г.): Судья Грачева И.Л. передала кассационную жалобу Департамента для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

Основание передачи в коллегию:

Кассационная жалоба Департамента, в которой ответчик ссылался на нарушение судами трёх инстанций норм материального и процессуального права. Генеральная прокуратура РФ вступила в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ и просила отменить обжалуемые судебные акты и отказать в удовлетворении требований предпринимателя.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта:

Спор возник между интересом частного застройщика в использовании принадлежащего ему земельного участка для строительства многоквартирного дома и публичными интересами муниципального образования в обеспечении комплексного, сбалансированного и устойчивого развития территории в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Конкретный конфликт заключается в следующем: нижестоящие суды применили принцип «замораживания» градостроительного регламента на дату первоначального обращения застройщика за разрешением на условно разрешенный вид использования (24 июня 2019 г.), полагая, что предприниматель вправе игнорировать более строгие требования ПЗЗ 2019 г. (в частности, минимальный размер участка 3500 кв. м) и строить в соответствии с ПЗЗ 2009 г., не устанавливавшими такие требования. Кроме того, суды не учли, что земельный участок согласно Генеральному плану города расположен в многофункциональной общественно-деловой зоне, а не в жилой зоне, и что Проект планировки территории (приложенный к ГПЗУ) не предусматривает многоэтажную жилую застройку на данном участке.

Принципиальное значение дела:

Дело имеет принципиальное значение для унификации судебной практики по следующим вопросам:

1. Иерархия документов территориального планирования: Соотношение между генеральным планом (документом долгосрочного территориального планирования) и правилами землепользования и застройки (документом градостроительного зонирования); приоритет генерального плана при наличии противоречий.

2. Применение принципа «замораживания» градостроительного регламента: Пределы действия ч. 8 ст. 36 ГрК РФ; возможность застройщика игнорировать новые, более строгие требования градостроительного регламента при получении разрешения на строительство.

3. Роль проекта планировки территории и ГПЗУ: Информационный характер сведений в ГПЗУ и их соотношение с обязательными требованиями ПЗЗ; ответственность застройщика за соблюдение требований ПЗЗ независимо от содержания ГПЗУ.

4. Баланс публичных и частных интересов в градостроительной деятельности: Соотношение между правом собственника на использование земельного участка и правом населения муниципального образования на участие в формировании городской среды («право на город»).

5. Преюдициальное значение судебных актов: Распространяется ли преюдициальное значение решений судов об обязании выдать разрешение на условно разрешенный вид использования на последующие споры о выдаче разрешения на строительство конкретного объекта.

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Имеет ли уполномоченный орган (Департамент) право отказать в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на основании несоответствия земельного участка требованиям градостроительного регламента, установленным действующими на дату подачи заявления о выдаче разрешения на строительство Правилами землепользования и застройки (в частности, минимальному размеру участка и функциональной зоне согласно генеральному плану), несмотря на то, что застройщик ранее получил разрешение на условно разрешенный вид использования участка на основании судебных решений, признавших незаконными отказы Администрации?

Производные вопросы:

1. Применяется ли к отношениям по выдаче разрешения на строительство принцип «замораживания» градостроительного регламента на дату первоначального обращения застройщика за разрешением на условно разрешенный вид использования?

2. Имеет ли преюдициальное значение для спора о выдаче разрешения на строительство судебное решение об обязании выдать разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка?

3. Какова иерархия документов территориального планирования (генеральный план, правила землепользования и застройки, проект планировки территории) при разрешении противоречий между ними?

4. Какова роль информации, содержащейся в градостроительном плане земельного участка (ГПЗУ), в определении прав и обязанностей застройщика?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов и отказал в удовлетворении требований предпринимателя, установив, что Департамент правомерно отказал в выдаче разрешения на строительство. Суд исходил из того, что регулирование использования земельных участков в границах населённых пунктов должно осуществляться в соответствии с принципами градостроительного и земельного законодательства, в том числе принципом приоритета генерального плана как основополагающего документа территориального планирования. Земельный участок предпринимателя согласно Генеральному плану расположен в многофункциональной общественно-деловой зоне, а не в жилой зоне, и его площадь (1470 кв. м) не соответствует минимальному размеру, установленному ПЗЗ 2019 г. для многоэтажной жилой застройки (3500 кв. м). Эти обстоятельства исключают возможность строительства многоквартирного жилого дома и являются законным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство в соответствии с ч. 13 ст. 51 ГрК РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Принципы градостроительного и земельного законодательства как основа регулирования

Верховный Суд подчеркнул, что регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населённых пунктов, связано с решениями органов публичной власти в градостроительной сфере и должно осуществляться в соответствии с принципами градостроительного и земельного законодательства (ст. 2 ГрК РФ, подпункт 8 пункта 1 ст. 1 ЗК РФ).

Суд выделил следующие ключевые принципы:

• Комплексное и устойчивое развитие территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (п. 1 ст. 2 ГрК РФ);
• Сбалансированный учёт экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (п. 2 ст. 2 ГрК РФ);
• Осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (п. 4 ст. 2 ГрК РФ);
• Ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (п. 6 ст. 2 ГрК РФ);
• Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования (подпункт 8 пункта 1 ст. 1 ЗК РФ).

Суд отметил, что установление правового режима использования земель и ограничение прав собственников земельных участков обусловливается необходимостью соблюдения прав и законных интересов иных лиц, а также обеспечения публичных (государственных, общественных) интересов, выражающихся в защите основ конституционного строя, окружающей среды, нравственности, здоровья, государственной безопасности (ч. 2, 3 ст. 36, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ; подпункты 8, 10, 11 пункта 1 ст. 1 ЗК РФ).

2. Иерархия документов территориального планирования: приоритет генерального плана

Верховный Суд установил принцип приоритета генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Суд указал на следующие нормативные основания этого принципа:

• Генеральные планы поселений, муниципальных и городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон (ч. 11 ст. 9, ч. 1 ст. 18, п. 4 ч. 3 ст. 23 ГрК РФ);
• При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом (п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ);
• Положения ч. 3 ст. 9, ч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ в своей совокупности свидетельствуют о приоритете генерального плана.

Суд ссылался на пункт 6 Обзора судебной практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г., в соответствии с которым правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования, и при наличии противоречий между указанными документами применению подлежит именно генеральный план.

3. Правила землепользования и застройки как документ градостроительного зонирования

Верховный Суд уточнил статус и содержание ПЗЗ:

• ПЗЗ являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (ч. 2 ст. 30 ГрК РФ);
• Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, в котором в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: (1) виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства; (2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч. 6 ст. 30 и ст. 36 ГрК РФ).

4. Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ): информационный характер и обязательность требований ПЗЗ

Верховный Суд дал принципиально важное толкование роли ГПЗУ:

• ГПЗУ представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях (ст. 573 ГрК РФ);
• Содержащиеся в ГПЗУ сведения о правовом режиме земельного участка носят информационный характер (ч. 1, 10 ст. 573 ГрК РФ);
• Отсутствие в полученных предпринимателем ГПЗУ указания на требования к минимальным размерам участка, используемого в целях многоэтажной жилой застройки, не означает наличие у предпринимателя права игнорировать требования и градостроительные регламенты, установленные действовавшими ПЗЗ 2019 года, на которые имеется ссылка в полученных предпринимателем ГПЗУ и которые являются обязательным нормативным правовым актом для всех субъектов градостроительной деятельности.

Суд подчеркнул, что при этом отсутствие в ГПЗУ указания на ограничения не означает право игнорировать требования ПЗЗ, поскольку ГПЗУ содержит ссылку на сами ПЗЗ, которые являются обязательными.

5. Процедура выдачи разрешения на строительство и основания для отказа

Верховный Суд изложил процедурные требования, установленные ГрК РФ:

• Застройщик, намеревающийся осуществить строительство капитального объекта, обращается в уполномоченный орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство и прилагает документы, указанные в ч. 7 ст. 51 ГрК РФ (ст. 51 ГрК РФ);
• Уполномоченный орган проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения; проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ; проверку допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешённым использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ (ч. 11 ст. 51 ГрК РФ);
• Основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство являются: отсутствие документов, предусмотренных ч. 7 ст. 51 ГрК РФ, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ, а также разрешённому использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ и действующим на дату выдачи разрешения на строительство (ч. 13 ст. 51 ГрК РФ).

6. Применение требований ПЗЗ 2019 года к условно разрешённому виду использования

Верховный Суд провел анализ применимых требований ПЗЗ:

• Земельный участок предпринимателя согласно Генеральному плану города Абакана расположен в многофункциональной общественно-деловой зоне;
• Перечень конкретных территориальных зон, соответствующих многофункциональной общественно-деловой зоне, а также допустимые в данных территориальных зонах виды разрешённого использования земельных участков установлены ст. 31-37 ПЗЗ 2019 года;
• В соответствии с указанными статьями ПЗЗ 2019 года в общественно-деловых зонах ни в качестве основного, ни в качестве вспомогательного или условно разрешённого вида использования не предусмотрена «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания»;
• Утверждённый в 2020 году на основании Генерального плана Проект планировки территории, в границах которой находится земельный участок предпринимателя, не предусматривает строительство домов многоэтажной жилой застройки;
• Указанный Проект планировки территории приложен к ГПЗУ, полученным заявителем, следовательно, ему на момент направления в Департамент заявления о выдаче разрешения на строительство было известно о недопустимости испрашиваемого им вида строительства на земельном участке.

Суд установил, что вид разрешённого использования «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межеванием» является основным для территориальной зоны Ж-3 (зона застройки многоэтажными многоквартирными домами), и применительно к данной территориальной зоне и данному виду разрешённого использования подпунктом «а» пункта 1 части 2 ст. 30 ПЗЗ 2019 года установлена минимальная площадь земельного участка — 3500 кв. м.

Суд пришёл к выводу, что поскольку площадь земельного участка заявителя составляет 1470 кв. м, то есть является недостаточной для размещения многоквартирного жилого дома, Департамент сделал правильный вывод о несоответствии проектной документации заявителя градостроительному регламенту, установленному ПЗЗ 2019 года, и об отсутствии оснований для выдачи разрешения на строительство на основании ч. 13 ст. 51 ГрК РФ.

7. Публичный интерес в создании комфортной и безопасной городской среды

Верховный Суд обосновал публичный интерес, лежащий в основе требований к минимальной площади участков и функциональному зонированию:

• Закрепление требований к минимальной площади земельного участка, используемого в соответствии с конкретным видом разрешённого использования, равно как и установление функциональных и территориальных зон в генеральном плане и в правилах землепользования и застройки, обусловлено необходимостью достижения цели создания комфортной и безопасной среды для проживания населения;
• Указанная цель вытекает из права населения муниципального образования в установленном законодательством порядке, в том числе через сформированные гражданами органы местного самоуправления, участвовать в принятии решений, связанных с формированием среды жизнедеятельности муниципального образования, включая решения, связанные с развитием города и созданием городской среды («право на город»);
• Органы местного самоуправления устанавливают правила застройки, направленные на создание гармоничной, целостной и узнаваемой городской среды, которая должна быть безопасной и комфортной, в том числе обеспечивать население необходимым количеством объектов социальной инфраструктуры;
• Возведение 9-этажного многоквартирного дома на земельном участке, площадь которого является недостаточной для строительства и эксплуатации данного объекта, в функциональной зоне, не предполагающей нахождение такого объекта на соответствующем земельном участке, приведёт к невозможности обеспечить жителей дома необходимым количеством парковочных мест, безопасных детских площадок, зелёными насаждениями, доступным общественным транспортом и т.п.

8. Критика применения принципа «замораживания» градостроительного регламента

Верховный Суд дал критическое толкование ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, применённой нижестоящими судами:

• Является неверным, основанным на неправильном толковании норм градостроительного законодательства, в том числе ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, вывод судов о том, что предприниматель не утратил возможность использовать земельный участок в соответствии с ПЗЗ 2009 года, действовавшими на дату первоначального обращения к Администрации с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешённый вид использования земельного участка;
• В соответствии с ч. 8 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешённого использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, используются без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (аналогичное регулирование установлено абзацем 4 пункта 4 ст. 85 ЗК РФ);
• Данные положения направлены на соблюдение баланса публичных интересов, состоящих в обеспечении комфортной и безопасной среды для проживания населения, и интереса конкретного собственника земельного участка, заключающегося в стабильности земельно-правовых отношений и защите расходов, которые он уже произвёл в целях использования участка в соответствии с градостроительными регламентами, которые впоследствии были изменены;
• Согласно указанным нормам допускается строительство новых зданий и сооружений, если оно осуществляется на основании ГПЗУ, выданного до изменения градостроительных регламентов, а также в соответствии с прежними градостроительными регламентами допускается использование построек, которые на дату принятия новых градостроительных регламентов уже возведены или строительство которых на указанную дату уже начато (ч. 10 ст. 36 ГрК РФ);
• Исключением из данного правила является ситуация, когда такие объекты с учётом новых параметров и видов застройки территории угрожают жизни и здоровью граждан;
• При этом запрет на использование земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, действовавшими на дату обращения застройщика за получением разрешения на условно разрешённый вид использования земельного участка, не нарушает указанный баланс, поскольку на данную дату действующий разумно и добросовестно застройщик ещё не понес существенных расходов на использование земельного участка (расходов на разработку проектной документации, её экспертизу и т.д.).

9. Отсутствие преюдициального значения судебных актов по предыдущим делам

Верховный Суд установил, что не имеется оснований считать, что обстоятельства, установленные судебными актами по делам № А74-11637/2019, А74-8008/2020 и А74-7577/2021, имеют преюдициальное значение для настоящего спора, поскольку при рассмотрении требований предпринимателя об обязании Администрации выдать разрешение на условно разрешённый вид использования земельного участка (к тому же для строительства 3-4-этажного жилого дома, относящегося к малоэтажной жилой застройке) не исследовалось наличие необходимых документов и соблюдение всех требований, предусмотренных ст. 51 ГрК РФ для получения разрешения на строительство многоквартирного 9-этажного дома.

---

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу:

Верховный Суд применил критерий соответствия проектной документации и размещения объекта капитального строительства требованиям градостроительного регламента, установленным действующими на дату подачи заявления о выдаче разрешения на строительство Правилами землепользования и застройки 2019 года, в том числе:

1. Соответствие функциональной зоне согласно Генеральному плану: Земельный участок расположен в многофункциональной общественно-деловой зоне, а не в жилой зоне, что исключает возможность размещения многоквартирного жилого дома;

2. Соответствие минимальному размеру земельного участка: Площадь участка (1470 кв. м) не соответствует минимальному размеру, установленному ПЗЗ 2019 года для многоэтажной жилой застройки (3500 кв. м);

3. Соответствие Проекту планировки территории: Проект планировки территории не предусматривает многоэтажную жилую застройку на данном участке.

Указания нижестоящим судам и органам:

Верховный Суд не дал прямых указаний нижестоящим судам, поскольку отменил решения и отказал в удовлетворении требований. Однако из определения следуют следующие процедурные выводы:

1. При рассмотрении споров о выдаче разрешения на строительство суды должны проверять соответствие проектной документации требованиям градостроительного регламента, установленным действующими на дату подачи заявления ПЗЗ, а не ПЗЗ, действовавшими на дату первоначального обращения за разрешением на условно разрешённый вид использования;

2. Суды должны учитывать иерархию документов территориального планирования, в том числе приоритет Генерального плана при наличии противоречий с ПЗЗ;

3. Суды не должны возлагать на застройщика риск выдачи ГПЗУ, содержащего недостоверные или неполные сведения, но при этом должны учитывать, что ГПЗУ содержит ссылку на ПЗЗ, которые являются обязательными;

4. Суды должны различать преюдициальное значение судебных актов об обязании выдать разрешение на условно разрешённый вид использования и споры о выдаче разрешения на строительство конкретного объекта, поскольку эти споры предполагают исследование различных фактических обстоятельств и применение различных правовых норм.

Распределение обязанностей:

• Уполномоченный орган (Департамент) обязан проверять соответствие проектной документации требованиям градостроительного регламента, установленным действующими на дату подачи заявления ПЗЗ, и имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство при наличии оснований, предусмотренных ч. 13 ст. 51 ГрК РФ;

• Застройщик обязан соблюдать требования градостроительного регламента, установленные действующими ПЗЗ, независимо от содержания ГПЗУ и независимо от того, получил ли он ранее разрешение на условно разрешённый вид использования земельного участка;

• Суды обязаны проверять законность отказа в выдаче разрешения на строительство на основе требований действующего градостроительного регламента и не должны применять принцип «замораживания» регламента на дату первоначального обращения за разрешением на условно разрешённый вид использования.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменены: - Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 24 мая 2025 г. - Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2025 г. - Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12 февраля 2026 г.

2. В удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Лендела Эдуарда Ивановича отказано.

3. Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трёхмесячный срок.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального подхода к субстанциальному анализу градостроительного регулирования

Определение СКЭС представляет собой принципиальный отход от формального подхода нижестоящих судов, применявших механическое «замораживание» градостроительного регламента на дату первоначального обращения застройщика за разрешением на условно разрешённый вид использования.

Верховный Суд внедрил субстанциальный подход, основанный на анализе иерархии документов территориального планирования, функциональной зоны согласно Генеральному плану, требований ПЗЗ, действующих на дату подачи заявления о выдаче разрешения на строительство, и публичных интересов в создании комфортной и безопасной городской среды.

Эта смена методологии имеет далеко идущие последствия для практики рассмотрения споров о выдаче разрешений на строительство.

2. Гармонизация с позициями Президиума ВС РФ и КС РФ

Определение СКЭС гармонизирует судебную практику с пунктом 6 Обзора судебной практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г., в котором закреплён принцип приоритета Генерального плана при наличии противоречий с ПЗЗ.

Определение также соответствует конституционным принципам, закреплённым в ч. 2, 3 ст. 36, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, о возможности ограничения прав собственников земельных участков в целях защиты публичных интересов.

3. Последствия для различных категорий участников

Для застройщиков и инвесторов:

• Необходимость тщательного анализа Генерального плана, ПЗЗ и Проекта планировки территории перед приобретением земельного участка и разработкой проектной документации;
• Невозможность полагаться на разрешение, полученное на условно разрешённый вид использования, при получении разрешения на строительство конкретного объекта;
• Необходимость соблюдения требований ПЗЗ, действующих на дату подачи заявления о выдаче разрешения на строительство, а не ПЗЗ, действовавших на дату первоначального обращения за разрешением на условно разрешённый вид использования;
• Риск отказа в выдаче разрешения на строительство при несоответствии земельного участка требованиям ПЗЗ, даже если ранее были получены судебные решения об обязании выдать разрешение на условно разрешённый вид использования.

Для органов местного самоуправления и уполномоченных органов:

• Подтверждение права отказывать в выдаче разрешения на строительство при несоответствии земельного участка требованиям ПЗЗ, действующим на дату подачи заявления;
• Необходимость обеспечения соответствия ПЗЗ Генеральному плану и разрешения противоречий между ними в пользу Генерального плана;
• Ответственность за обеспечение соответствия ГПЗУ требованиям ПЗЗ и Проекта планировки территории.

Для судов:

• Необходимость проверки соответствия проектной документации требованиям ПЗЗ, действующим на дату подачи заявления о выдаче разрешения на строительство;
• Необходимость учёта иерархии документов территориального планирования и приоритета Генерального плана;
• Недопустимость применения принципа «замораживания» градостроительного регламента при рассмотрении споров о выдаче разрешения на строительство;
• Необходимость различения преюдициального значения судебных актов об обязании выдать разрешение на условно разрешённый вид использования и споров о выдаче разрешения на строительство конкретного объекта.

Для Генеральной прокуратуры РФ:

• Подтверждение роли прокуратуры в защите публичных интересов в сфере градостроительной деятельности;
• Возможность вступления в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ при рассмотрении споров о выдаче разрешений на строительство.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Верховный Суд включил в определение несколько анти-абузивных оговорок:

1. Суд подчеркнул, что риск выдачи ГПЗУ, содержащего недостоверные или неполные сведения, не может быть возложен на добросовестного застройщика, но при этом указал, что отсутствие в ГПЗУ указания на ограничения не означает право игнорировать требования ПЗЗ, поскольку ГПЗУ содержит ссылку на сами ПЗЗ;

2. Суд признал, что баланс публичных интересов и интереса конкретного собственника земельного участка соблюдается тем, что запрет на использование земельного участка в соответствии с прежними градостроительными регламентами не нарушает этот баланс, поскольку на дату обращения за разрешением на условно разрешённый вид использования застройщик ещё не понес существенных расходов;

3. Суд указал, что преюдициальное значение судебных актов об обязании выдать разрешение на условно разрешённый вид использования не распространяется на споры о выдаче разрешения на строительство конкретного объекта, поскольку эти споры предполагают исследование различных фактических обстоятельств.

5. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Хотя данное определение касается спора о выдаче разрешения на строительство, его правовые позиции имеют более широкое применение:

1. Принцип приоритета Генерального плана применим ко всем спорам, связанным с использованием земельных участков в границах населённых пунктов и соотношением между документами территориального планирования;

2. Принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов применим к спорам о защите прав собственников земельных участков при ограничении их прав в целях защиты публичных интересов;

3. Принцип информационного характера ГПЗУ и обязательности требований ПЗЗ применим к спорам о выдаче иных разрешений и согласований в сфере градостроительной деятельности;

4. Принцип различения преюдициального значения судебных актов применим к спорам, в которых предыдущие судебные решения касались различных правовых вопросов или фактических обстоятельств.

6. Значение для развития доктрины градостроительного права

Определение СКЭС вносит важный вклад в развитие доктрины градостроительного права:

1. Закрепляет концепцию «права на город» как права населения муниципального образования на участие в принятии решений, связанных с формированием городской среды;

2. Обосновывает необходимость требований к минимальной площади земельных участков и функциональному зонированию целью создания комфортной и безопасной среды для проживания населения;

3. Устанавливает иерархию документов территориального планирования с приоритетом Генерального плана;

4. Разъясняет роль ГПЗУ как информационного документа, не освобождающего застройщика от соблюдения требований ПЗЗ;

5. Формулирует принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов при ограничении прав собственников земельных участков.

---

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКЭС ВС РФ № 302-ЭС26-4672 представляет собой принципиальное решение, переворачивающее подход нижестоящих судов к спорам о выдаче разрешений на строительство. Верховный Суд отменил решения трёх инстанций и отказал в удовлетворении требований застройщика, установив, что уполномоченный орган правомерно отказал в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на основании несоответствия земельного участка требованиям градостроительного регламента, установленным действующими на дату подачи заявления Правилами землепользования и застройки.

Определение закрепляет принцип приоритета Генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов, принцип информационного характера ГПЗУ и обязательности требований ПЗЗ для всех субъектов градостроительной деятельности. Эти принципы имеют далеко идущие последствия для практики рассмотрения споров о выдаче разрешений на строительство и более широко — для практики защиты прав собственников земельных участков при ограничении их прав в целях защиты публичных интересов.