ВС подтвердил, что Кодекс этики прокурорских работников не нарушает право на обращение в органы

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВС РФ ПО ДЕЛУ № АПЛ26-218

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Апелляционное определение № АПЛ26-218 от 15 сентября 2026 г.

Инстанция: Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Зинченко И.Н. - Члены коллегии: Воронова А.В., Рудакова Е.В. - Секретарь: Нестерова Д.Г.

Стороны: - Административный истец: Довбун Валерий Александрович (гражданин, прокурорский работник) - Административный ответчик: Генеральная прокуратура Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти) - Третье лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (представило отзыв)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль)

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Довбун В.А. оспаривал абзац третий пункта 3.1 Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации, утверждённого приказом Генерального прокурора РФ от 17 марта 2010 г. № 114 (далее — Приказ, Кодекс этики). Оспариваемое положение предусматривает недопустимость угроз, оскорбительных выражений, реплик или действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих конфликты между коллегами и их противоправное поведение.

Административный истец требовал признать эту норму частично недействующей в той мере, в какой она во взаимосвязи с пунктами 3.3, 4.3 и 5.2 Кодекса допускает квалификацию законного обращения, жалобы, заявления, ходатайства, критики бездействия должностного лица либо сообщения о намерении обратиться в суд или вышестоящий орган как угрозы, давления, вмешательства или провоцирования конфликта без установления самостоятельных признаков недобросовестного или противоправного поведения.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Довбун В.А. ссылался на противоречие оспариваемого положения статьям 33, 45, 46 Конституции РФ, статьям 123–125 УПК РФ, статьям 10, 40 Закона о прокуратуре. По его мнению, оспариваемая норма нарушает его права и законные интересы, позволяя квалифицировать сообщение о намерении обратиться с жалобой или в суд как угрозу или конфликтогенную реплику, хотя это представляет реализацию права на обращение и обжалование.

• Генеральная прокуратура РФ возражала, указывая, что Кодекс издан надлежащим должностным лицом в пределах его полномочий, не противоречит нормативным актам большей юридической силы и не нарушает прав административного истца.

• Министерство юстиции РФ уточнило, что государственная регистрация актов Генеральной прокуратуры законодательством не предусмотрена, поэтому Приказ не подлежал регистрации в Минюсте.

Решение первой инстанции:

Решением Верховного Суда РФ от 30 июня 2026 г. по делу № АКПИ26-238 в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционное производство:

Не согласившись с решением, Довбун В.А. подал апелляционную жалобу и дополнение к ней, требуя отмены решения как незаконного и необоснованного. Он указывал на неправильное определение предмета иска, неоценку его доводов, нарушение норм материального и процессуального права. В частности, он ссылался на: - неправильное применение ст. 215 КАС РФ (часть 3 о толковании нормативного положения); - игнорирование распределения бремени доказывания; - неоценку заключения специалиста-лингвиста от 7 февраля 2025 г.; - незаконный отказ в обеспечении участия через видео-конференц-связь; - неправильное применение Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Указа Президента от 12 августа 2002 г. № 885.

Довбун В.А. в судебное заседание апелляционной инстанции не явился.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное напряжение между двумя публичными интересами:

1. Защита прав и свобод гражданина — право на обращение в органы власти, право на судебную защиту, право на критику действий должностных лиц (ст. 33, 45, 46 Конституции РФ);

2. Защита авторитета государственного органа и служебной дисциплины — необходимость установления норм этики для федеральных государственных служащих, занимающих специальный статус, и предотвращение конфликтов в служебной среде.

Материально-правовой аспект: Соответствие норм Кодекса этики прокурорского работника федеральному законодательству (Закону о прокуратуре, законодательству о государственной гражданской службе, о противодействии коррупции) и Конституции РФ.

Процессуальный аспект: - Применение правил абстрактного нормоконтроля (гл. 21 КАС РФ); - Распределение бремени доказывания при оспаривании нормативного акта (ст. 62 КАС РФ); - Активная роль суда при проверке законности нормативного акта (ст. 14, 213 КАС РФ); - Применение критерия определённости нормативного положения (ст. 215 КАС РФ, часть 3); - Оценка доказательств (заключение специалиста-лингвиста).

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли абзац третий пункта 3.1 Кодекса этики прокурорского работника, во взаимосвязи с пунктами 3.3, 4.3 и 5.2, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Конституции РФ, Закону о прокуратуре, законодательству о государственной гражданской службе)?

2. Нарушает ли оспариваемое положение права и законные интересы административного истца на обращение в органы власти и судебную защиту?

3. Допускает ли оспариваемая норма неопределённое и расширительное толкование при её применении, требующее дачи казуального толкования судом в порядке ст. 215 (часть 3) КАС РФ?

4. Были ли надлежащим образом выполнены требования ст. 213 КАС РФ при проверке законности оспариваемого нормативного положения?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: оспариваемое положение Кодекса этики не противоречит нормативным актам большей юридической силы, не нарушает прав и законных интересов административного истца и не допускает неопределённого расширительного толкования. Суд первой инстанции надлежащим образом выполнил требования закона при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта. Апелляционная жалоба основана на ошибочном толковании норм материального и процессуального права и направлена на переоценку выводов суда первой инстанции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания оспаривания нормативного акта (ст. 215 КАС РФ)

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд первой инстанции правомерно пришёл к выводу, что такое основание отсутствует. Апелляционная коллегия подтвердила, что оспариваемое положение пункта 3.1 Кодекса этики не противоречит нормативным актам большей юридической силы.

2. Полномочия Генерального прокурора и надлежащее принятие Приказа

Руководствуясь пунктом 1 статьи 17 Закона о прокуратуре и пунктом 1 приказа Генерального прокурора РФ от 20 марта 2002 г. № 10 (действовавшего на момент принятия Кодекса этики; в настоящее время — приказ от 3 апреля 2018 г. № 189), суд первой инстанции обоснованно признал, что Приказ об утверждении Кодекса этики: - издан надлежащим должностным лицом; - принят в пределах предоставленных полномочий; - соблюдены процедура принятия и опубликования.

Полномочия Генерального прокурора и соблюдение требований законодательства к форме акта были подтверждены вступившим в законную силу решением суда первой инстанции от 29 июня 2021 г. № АКПИ21-254.

3. Выполнение требований ст. 213 КАС РФ при проверке законности нормативного акта

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ суд при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; - соблюдены ли требования нормативных актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных актов, форму, вид, процедуру принятия, правила введения в действие, порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу; - соответствует ли оспариваемый акт или его часть нормативным актам большей юридической силы.

Апелляционная коллегия установила, что суд первой инстанции выполнил все эти требования. Из содержания обжалуемого решения видно, что указанные требования процессуального закона судом были выполнены в полном объёме.

4. Специальный правовой статус прокурорского работника и требования к служебному поведению

Суд исходил из того, что служба в органах прокуратуры представляет собой профессиональную служебную деятельность в единой федеральной централизованной системе органов, реализующих полномочия по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Такая деятельность осуществляется в публичных интересах, а прокурорские работники выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их специальный правовой статус.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 40 Закона о прокуратуре служба в органах прокуратуры является федеральной государственной службой. Прокурорские работники — федеральные государственные служащие, исполняющие обязанности с учётом требований Закона о прокуратуре.

Закон о прокуратуре устанавливает обязанности прокурорских работников, неразрывно связанные с их служебной деятельностью, включая следование ограничениям и запретам, установленным: - Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; - статьями 17, 18, 20, 20.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

К таким запретам относятся: - запрет на допущение публичного высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности; - запрет на допущение конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации служащего или авторитету органа.

5. Соответствие оспариваемого положения требованиям федерального законодательства

Исходя из приведённых норм действующего законодательства и с учётом положений общих принципов служебного поведения государственных служащих, утверждённых Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 (предусматривающих аналогичные требования), суд первой инстанции сделал правильный вывод:

оспариваемый пункт 3.1 Кодекса этики, указывающий на недопустимость во взаимоотношениях между прокурорскими работниками угроз, реплик или действий, препятствующих нормальному общению и провоцирующих конфликты, во взаимосвязи с пунктами 3.3, 4.3, 5.2 этого кодекса: - основан на требованиях, предъявляемых федеральным законодательством к служебному поведению государственных служащих; - не допускает неопределённого и расширительного толкования при его применении.

6. Оценка доводов административного истца о несоответствии Кодекса этики конституционным нормам и УПК РФ

Судом дана оценка доводам административного истца о несоответствии оспариваемого предписания: - статьям 123–125 УПК РФ; - статьям 10, 40 Закона о прокуратуре.

Эти доводы правомерно признаны неоснованными, поскольку названные нормы: - не регулируют вопросы поведения прокурорских работников в служебной и во внеслужебной деятельности; - не подлежат применению при разрешении данного административного дела.

7. Оспариваемая норма не нарушает право на обращение в органы власти

Как верно указано судом в решении, оспариваемая норма Кодекса этики не нарушает прав административного истца на обращение в уполномоченные органы в защиту своих прав предусмотренными законом различными способами, поскольку: - не подменяет установленный федеральным законодателем порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений в органах прокуратуры; - не препятствует обжалованию действий (бездействия) и решений должностных лиц органов дознания, следствия, прокурора и суда.

8. Критерий определённости нормативного положения (ст. 215 КАС РФ, часть 3)

Ссылка административного истца на то, что суд не указал в решении на выявленное им правильное толкование оспариваемого нормативного положения (часть 3 ст. 215 КАС РФ), является ошибочной.

Исходя из разъяснений пункта 35 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установленное пунктом 3.1 Кодекса этики правовое регулирование отвечает общеправовому критерию определённости, ясности и недвусмысленности.

Основания для применения части 3 статьи 215 КАС РФ отсутствуют, поскольку данных о том, что применение на практике оспариваемого положения не соответствует его истолкованию, выявленному судом, не имеется.

9. Разграничение между абстрактным нормоконтролем и казуальным толкованием

Указывая на незаконность оспариваемой нормы, административный истец фактически выражает несогласие с действующим правовым регулированием и его целесообразностью. Однако при разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд РФ решает исключительно вопросы права и вопросы целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный акт не рассматривает.

Кроме того, указывая на необходимость изменения мотивировочной части решения, административный истец фактически просит дать казуальное толкование оспариваемого положения Кодекса этики, что Верховный Суд РФ в рамках настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля делать не вправе.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Апелляционная коллегия не нашла ошибок в решении суда первой инстанции. Напротив, она подтвердила правильность его выводов и отклонила все возражения административного истца как несостоятельные:

1. Неправильное определение предмета иска и неоценка доводов

Ссылки на то, что суд не осуществил надлежащей проверки оспариваемого положения, не дал оценки всем доводам, приведённым в уточнённом административном исковом заявлении, ошибочны и противоречат содержанию обжалуемого решения.

При рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определён предмет иска и выяснены и отражены в решении все перечисленные в части 8 статьи 213 КАС РФ обстоятельства.

2. Распределение бремени доказывания

Доводы о том, что суд не применил при разрешении дела распределение бремени доказывания, несостоятельны. Из материалов административного дела видно, что суд верно определил и учёл все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, которые получили надлежащую оценку.

3. Оценка заключения специалиста-лингвиста

Заключение специалиста-лингвиста от 7 февраля 2025 г. было предметом оценки при разрешении дела, что подтверждается протоколом судебного заседания суда первой инстанции от 30 июня 2026 г. Доводы административного истца, имеющие правовое значение, получили надлежащую оценку в решении.

4. Отказ в обеспечении участия через видео-конференц-связь

Отказ суда первой инстанции в удовлетворении ходатайства о проведении рассмотрения дела с использованием видео-конференц-связи не свидетельствует о незаконности решения.

Принимая во внимание: - отсутствие причин, объективно препятствовавших явке Довбуна В.А. в судебное заседание; - наличие в материалах дела объяснений Довбуна В.А., в которых подробно изложена его правовая позиция;

суд не имел оснований, предусмотренных статьей 142 КАС РФ, для использования видео-конференц-связи, поскольку рассмотрение дела связано с юридической оценкой нормативного акта и не требует установления фактических обстоятельств по делу.

Рассмотрение дела в отсутствие административного истца не повлияло на законность и обоснованность решения.

5. Применение норм о противодействии коррупции и служебном поведении

Доводы о неверном применении Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ и Указа Президента от 12 августа 2002 г. № 885 ошибочны. Суд правильно применил эти нормы при разрешении дела.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ от 30 июня 2026 г. по делу № АКПИ26-238 оставлено без изменения.

Апелляционная жалоба Довбуна Валерия Александровича оставлена без удовлетворения.

Таким образом: - оспариваемое положение абзаца третьего пункта 3.1 Кодекса этики прокурорского работника РФ признано соответствующим нормативным актам большей юридической силы; - административный иск о признании этого положения недействующим отклонён; - нормативный акт остаётся в полной силе.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий служебной дисциплины и авторитета государственных органов

Определение устанавливает, что нормы этики государственных служащих, в том числе прокурорских работников, могут содержать оценочные категории (угрозы, конфликтогенные реплики, действия, препятствующие нормальному общению) без нарушения принципа определённости нормативного акта, если эти нормы основаны на требованиях федерального законодательства о государственной гражданской службе и противодействии коррупции. Это позволяет органам власти устанавливать стандарты служебного поведения, необходимые для защиты авторитета государственных учреждений.

2. Разграничение между правом на обращение и нарушением служебной этики

Суд подтвердил, что нормы Кодекса этики не препятствуют реализации конституционного права на обращение в органы власти (ст. 33 Конституции РФ) и право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ). Однако форма и способ реализации этих прав должны соответствовать требованиям служебной этики, установленным для государственных служащих. Это означает, что критика действий должностных лиц, жалобы и обращения остаются допустимыми, но не должны сопровождаться угрозами, оскорблениями или действиями, провоцирующими конфликты.

3. Специальный статус прокурорского работника как основание для повышенных требований к служебному поведению

Определение подчёркивает, что прокурорские работники выполняют конституционно значимые функции (надзор за соблюдением Конституции и законов, защита прав и свобод человека). Это обусловливает их специальный правовой статус и, как следствие, повышенные требования к служебному поведению как в служебной, так и во внеслужебной деятельности. Такой подход соответствует принципу соразмерности: более высокие требования к поведению оправданы более высокой ответственностью и влиянием на общество.

4. Применение критерия определённости нормативного положения (ст. 215 КАС РФ, часть 3)

Апелляционная коллегия уточнила, что часть 3 статьи 215 КАС РФ (требование суда дать правильное толкование оспариваемого нормативного положения) применяется только в случае, если нормативное положение не отвечает критерию определённости, ясности и недвусмысленности. Если же положение отвечает этому критерию и данных о его неправильном применении на практике не имеется, суд не обязан давать казуальное толкование. Это ограничивает возможность административных истцов требовать от суда переформулирования нормативного положения в порядке абстрактного нормоконтроля.

5. Разграничение между абстрактным нормоконтролем и переоценкой целесообразности нормативного регулирования

Определение подтверждает, что при разрешении дел об оспаривании нормативных актов в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд РФ решает исключительно вопросы права (соответствие нормативного акта актам большей юридической силы, соблюдение процедуры принятия, нарушение прав и законных интересов). Вопросы целесообразности того или иного варианта регулирования остаются в компетенции законодателя и органов исполнительной власти. Это предотвращает подмену судебного контроля политическим давлением на органы власти.

6. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция ВС РФ имеет значение для рассмотрения споров, связанных с: - оспариванием нормативных актов, устанавливающих требования к служебному поведению государственных служащих, муниципальных служащих, военнослужащих; - оспариванием кодексов этики, положений о служебной дисциплине, внутренних регламентов органов власти; - разграничением между правом на критику и нарушением служебной этики; - защитой авторитета государственных органов при одновременной защите прав граждан на обращение и судебную защиту.

7. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Определение демонстрирует баланс между несколькими конституционными принципами: - Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): нормативный акт должен соответствовать актам большей юридической силы; - Принцип защиты прав и свобод (ст. 2, 45, 46 Конституции РФ): граждане имеют право на обращение и судебную защиту; - Принцип публичного интереса: государство вправе устанавливать требования к служебному поведению государственных служащих для защиты авторитета государственных органов и надлежащего исполнения ими своих функций; - Принцип соразмерности: требования к служебному поведению должны быть соразмерны целям их установления и не должны необоснованно ограничивать права граждан.

Суд нашёл, что оспариваемое положение Кодекса этики соответствует всем этим принципам: оно основано на федеральном законодательстве, не препятствует реализации конституционных прав на обращение и судебную защиту, служит защите авторитета органов прокуратуры и соразмерно целям установления требований к служебному поведению прокурорских работников.

---

Объём: 2847 слов