ВС подтвердил право Правительства ограничивать судебные экспертизы государственными организациями

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВС РФ

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-225, Апелляционное определение от 24 сентября 2026 г.

Инстанция: Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации по делам, рассматриваемым в порядке КАС РФ

Состав суда: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселева А.П. - Секретарь: Иванов В.Н.

Стороны: - Административный истец: частное учреждение дополнительного профессионального образования «Национальный научно-исследовательский институт» (негосударственная судебно-экспертная организация) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание ненормативных актов Правительства РФ, рассмотрение по правилам статьи 227 КАС РФ)

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Учреждение оспаривало раздел V перечня видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 16 ноября 2021 г. № 3214-р (далее — Распоряжение № 3214-р) и измененного распоряжением Правительства РФ от 22 марта 2023 г. № 672-р (далее — Распоряжение № 672-р). Конкретно оспаривалась часть раздела V, устанавливающая проведение судебно-психиатрической экспертизы по гражданским и административным делам исключительно государственными судебно-экспертными организациями.

Позиции сторон в первой инстанции:

Административный истец утверждал, что: - оспариваемый акт содержит нормы, запрещающие участие независимых экспертов в производстве судебно-психиатрических экспертиз по гражданским и административным делам; - это ограничивает право на осуществление профессиональной деятельности и предпринимательской деятельности; - процессуальное законодательство содержит достаточные гарантии прав участвующих в деле лиц при назначении судебно-психиатрической экспертизы; - установленные меры избыточны и не отвечают целям правового регулирования; - Учреждение имеет лицензию на проведение медицинских экспертиз, включая психиатрическое освидетельствование; - оспариваемое положение создает дискриминационные условия.

Административный истец ссылался на нарушение статей 8, 19, части 1 статьи 34, части 3 статьи 55 Конституции РФ, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», статей 79 ГПК РФ и 77 КАС РФ.

Правительство Российской Федерации возражало, ссылаясь на: - издание распоряжений в пределах компетенции Правительства РФ в соответствии с требованиями законодательства; - отсутствие нарушения прав и законных интересов административного истца; - пропуск срока обращения в суд (трехмесячный срок по части 1 статьи 219 КАС РФ).

Решение первой инстанции:

Решением Верховного Суда РФ от 5 мая 2026 г. по делу № АКПИ26-132 в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционное движение:

Учреждение подало апелляционную жалобу, требуя отмены решения и признания раздела V Перечня не действующим в части, устанавливающей проведение судебно-психиатрической экспертизы по гражданским и административным делам исключительно государственными судебно-экспертными организациями. Апелляционный истец указывал на неправильное применение норм материального и процессуального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Правительство РФ в возражениях на апелляционную жалобу не согласилось с доводами, считая решение суда законным и обоснованным.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечение надлежащего качества и надежности судебно-психиатрических экспертиз, особенно по гражданским и административным делам, путем ограничения их проведения исключительно государственными учреждениями;

2. Правами и интересами негосударственной организации — право на осуществление профессиональной деятельности, свободное распоряжение способностями к труду, право на предпринимательскую деятельность, недискриминацию в условиях осуществления экспертной деятельности.

Центральный вопрос: имеет ли Правительство РФ полномочие устанавливать перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, и соответствует ли такое ограничение конституционным гарантиям?

Процессуальный аспект: применимы ли к оспариваемым распоряжениям правила главы 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов) или главы 22 КАС РФ (оспаривание ненормативных актов), и какой срок обращения в суд установлен?

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли Правительство Российской Федерации полномочие издавать распоряжения, устанавливающие перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями?

2. Соответствуют ли распоряжения Правительства РФ № 3214-р и № 672-р нормативным правовым актам, регулирующим судебно-экспертную деятельность, и не нарушают ли они прав и законных интересов негосударственных судебно-экспертных организаций?

3. Являются ли оспариваемые распоряжения нормативными правовыми актами (подлежащими проверке по правилам главы 21 КАС РФ) или ненормативными актами (подлежащими проверке по правилам главы 22 КАС РФ)?

4. Применим ли трехмесячный срок обращения в суд, установленный частью 1 статьи 219 КАС РФ, к данному делу, и был ли он пропущен?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Правительство Российской Федерации обладает полномочием издавать распоряжения, устанавливающие перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, поскольку такое полномочие предоставлено ему непосредственно федеральным законодателем. Оспариваемые распоряжения не являются нормативными правовыми актами, а потому проверяются по правилам главы 22 КАС РФ. Административный истец пропустил трехмесячный срок обращения в суд без уважительных причин, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении иска.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства Российской Федерации

Апелляционная коллегия исходила из положений Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5), согласно которому Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения. Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений; акты по оперативным и текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.

2. Правовая основа в Законе о государственной судебно-экспертной деятельности

Суд указал, что федеральным законом, во исполнение которого Правительство РФ издало оспариваемые распоряжения, является Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности» (далее — Закон о государственной судебно-экспертной деятельности).

Согласно преамбуле этого закона, он определяет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве.

Статья 1 Закона определяет, что государственная судебно-экспертная деятельность осуществляется государственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами и состоит в организации и производстве судебной экспертизы.

Статья 2 устанавливает задачу государственной судебно-экспертной деятельности — оказание содействия судам, судьям, органам дознания, следователям в установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, посредством разрешения вопросов, требующих специальных знаний.

Статья 3 определяет правовую основу государственной судебно-экспертной деятельности, включая нормативные правовые акты Правительства РФ.

3. Полномочие Правительства РФ устанавливать перечень видов экспертиз

Ключевое значение имеет статья 41 Закона о государственной судебно-экспертной деятельности. В редакции, действовавшей до 1 июля 2021 г., она предусматривала, что судебная экспертиза может производиться вне государственных судебно-экспертных учреждений лицами, обладающими специальными знаниями, но не являющимися государственными судебными экспертами.

Федеральным законом от 1 июля 2021 г. № 273-ФЗ статья 41 была дополнена частью третьей, закрепляющей, что Правительство Российской Федерации может устанавливать перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями.

Апелляционная коллегия подчеркнула: «Возможность ограничения проведения отдельных видов судебных экспертиз исключительно государственными судебно-экспертными организациями введена непосредственно федеральным законодателем. При этом Правительству Российской Федерации предоставлено право определить виды этих экспертиз».

4. Процедурные гарантии издания распоряжений

Суд установил, что предписания Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании распоряжений № 3214-р и 672-р соблюдены. Распоряжения были размещены на официальном интернет-портале правовой информации и опубликованы в Собрании законодательства РФ.

Из материалов дела усматривается, что решению о проведении судебно-психиатрических экспертиз в государственных судебно-экспертных организациях предшествовало принятие решения на заседании Правительственной комиссии по координации судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации (протокол от 31 октября 2022 г. № 5/зг). По результатам согласования в соответствии с пунктом 57 Регламента Правительства РФ проекта распоряжения с федеральными органами исполнительной власти, в частности с Министерством здравоохранения РФ, Перечень был изложен в оспариваемой редакции.

5. Соответствие оспариваемых распоряжений нормативным правовым актам

Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что содержание раздела V Перечня соответствует нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые отношения. Суд правомерно исходил из того, что возможность ограничения проведения отдельных видов судебных экспертиз исключительно государственными судебно-экспертными организациями введена федеральным законодателем, а Правительству РФ предоставлено право определить виды этих экспертиз.

6. Разграничение нормативных и ненормативных актов

Апелляционная коллегия уточнила процессуальную квалификацию оспариваемых актов. Вопреки доводу административного истца о применении части 1 статьи 219 КАС РФ (трехмесячный срок для оспаривания нормативных правовых актов по главе 21), суд правомерно применил правила главы 22 КАС РФ (статья 227).

Суд указал: «Оспариваемые административным истцом распоряжения Правительства Российской Федерации не являются нормативными правовыми актами, в связи с чем проверка их законности осуществляется по правилам, предусмотренным главой 22, а не главой 21 КАС РФ».

Апелляционная коллегия отметила, что вступившие в законную силу решения ВС РФ от 24 марта 2022 г. № АКПИ22-93 и от 20 марта 2024 г. № АКПИ23-1168 также подтвердили компетенцию Правительства РФ по изданию Распоряжения № 3214-р и были вынесены по правилам статьи 227 (глава 22), а не по правилам главы 21 КАС РФ.

7. Пропуск срока обращения в суд

Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о пропуске трехмесячного срока обращения в суд. Суд проанализировал положения Устава Учреждения (пункты 2.1.6, 2.5.16) и пришел к обоснованному выводу о том, что установленный частью 1 статьи 219 КАС РФ трехмесячный срок начал течь со дня государственной регистрации Учреждения (20 августа 2025 г.). Административный иск был подан лишь 13 февраля 2026 г., то есть с пропуском срока более чем на четыре месяца.

Апелляционная коллегия подчеркнула: «Обстоятельства, подтверждающие уважительность причин пропуска процессуального срока, отсутствуют. Исходя из части 8 статьи 219 КАС РФ пропуск срока обращения в суд без уважительных причин является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска».

8. Пределы компетенции Верховного Суда

Апелляционная коллегия указала на принципиальное ограничение своей компетенции: доводы административного истца сводятся к несогласию с правовым регулированием, установленным Законом о государственной судебно-экспертной деятельности, предоставляющим Правительству РФ возможность устанавливать перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями.

Суд подчеркнул: «Между тем полномочиями по осуществлению нормоконтроля в отношении федеральных законов Верховный Суд Российской Федерации не обладает. Проверка конституционности федеральных законов относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (пункт "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпункт "а" пункта 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации")».

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Апелляционная коллегия не выявила ошибок суда первой инстанции. Напротив, она подтвердила правильность его выводов:

1. Правильное определение компетенции Правительства РФ — суд первой инстанции верно установил, что Правительство РФ обладает полномочиями по принятию Распоряжения № 3214-р и Распоряжения № 672-р, что согласуется с приведенными законоположениями.

2. Правильная квалификация актов — суд правомерно применил правила главы 22 КАС РФ (статья 227), а не главы 21, поскольку оспариваемые распоряжения не являются нормативными правовыми актами.

3. Правильное определение сроков — суд обоснованно исходил из того, что трехмесячный срок обращения в суд начал течь со дня государственной регистрации Учреждения (20 августа 2025 г.), а не с момента издания распоряжений.

4. Правильное применение норм о пропуске срока — суд правомерно применил часть 8 статьи 219 КАС РФ, установив, что пропуск срока обращения в суд без уважительных причин является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении иска.

5. Правильное определение обстоятельств дела — апелляционная коллегия согласилась, что суд первой инстанции верно определил обстоятельства, имеющие значение для дела; в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению; выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2026 г. оставлено без изменения.

Апелляционная жалоба частного учреждения дополнительного профессионального образования «Национальный научно-исследовательский институт» оставлена без удовлетворения.

Таким образом, раздел V Перечня видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, в части, устанавливающей проведение судебно-психиатрической экспертизы по гражданским и административным делам исключительно государственными судебно-экспертными организациями, остался в силе.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение полномочия Правительства РФ в сфере судебно-экспертной деятельности

Определение подтверждает, что Правительство Российской Федерации обладает конституционным полномочием устанавливать перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями. Это полномочие основано на прямом предписании федерального законодателя (часть 3 статьи 41 Закона о государственной судебно-экспертной деятельности, введенной Федеральным законом от 1 июля 2021 г. № 273-ФЗ) и не требует дополнительного нормативного обоснования.

2. Разграничение нормативных и ненормативных актов в КАС РФ

Определение уточняет процессуальную квалификацию распоряжений Правительства РФ, устанавливающих перечень видов экспертиз. Несмотря на то, что такие распоряжения имеют общее значение и опубликованы в Собрании законодательства РФ, они не являются нормативными правовыми актами в смысле главы 21 КАС РФ. Проверка их законности осуществляется по правилам главы 22 КАС РФ (статья 227), применимым к ненормативным актам органов власти. Это различие имеет существенное значение для определения сроков обращения в суд и оснований для отказа в удовлетворении иска.

3. Применение сроков обращения в суд к лицам, приобретающим статус участников отношений

Определение демонстрирует, что трехмесячный срок обращения в суд для оспаривания актов органов власти начинает течь не с момента издания акта, а с момента, когда лицо приобретает статус, позволяющий ему быть затронутым действием оспариваемого акта. В данном случае — со дня государственной регистрации Учреждения как судебно-экспертной организации. Это предотвращает ситуации, когда организация, созданная после издания акта, могла бы оспаривать его спустя годы.

4. Защита публичного интереса в сфере судебно-экспертной деятельности

Определение подтверждает, что ограничение проведения отдельных видов судебных экспертиз (в данном случае — судебно-психиатрических экспертиз по гражданским и административным делам) исключительно государственными учреждениями преследует легитимную цель обеспечения надлежащего качества и надежности экспертиз, особенно в чувствительных сферах (психиатрия, психическое здоровье). Суд не усмотрел в таком ограничении нарушения конституционных гарантий, поскольку оно установлено самим федеральным законодателем.

5. Пределы судебного контроля над федеральным законодательством

Определение четко устанавливает, что Верховный Суд РФ не обладает полномочиями по осуществлению нормоконтроля в отношении федеральных законов. Проверка конституционности федеральных законов относится исключительно к компетенции Конституционного Суда РФ. Это разграничение компетенции имеет принципиальное значение для разделения властей и предотвращения подмены конституционного контроля судебным контролем общей юрисдикции.

6. Соотношение с принципами защиты конкуренции

Хотя административный истец ссылался на нарушение Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», суд не усмотрел в оспариваемом ограничении нарушения антимонопольного законодательства. Это свидетельствует о том, что ограничения, установленные федеральным законом в целях обеспечения качества и надежности судебно-экспертной деятельности, не рассматриваются как недопустимые ограничения конкуренции.

7. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция ВС РФ имеет значение для других категорий споров, связанных с: - оспариванием перечней видов деятельности, ограниченных государственными организациями (медицинская деятельность, образовательная деятельность, охранная деятельность и т.д.); - разграничением нормативных и ненормативных актов органов власти в целях определения применимых процессуальных правил; - определением момента начала течения сроков обращения в суд для лиц, приобретающих статус участников отношений после издания оспариваемого акта; - защитой публичного интереса в сфере регулирования профессиональной деятельности, требующей специальных знаний и высокой ответственности.

8. Конституционные гарантии и их пределы

Определение демонстрирует, что конституционные гарантии свободы профессиональной деятельности (статьи 8, 34 Конституции РФ) не являются абсолютными и могут быть ограничены федеральным законом в целях защиты публичного интереса. Однако такие ограничения должны быть установлены самим законодателем, а не органами исполнительной власти, и должны быть соразмерны преследуемым целям.