ВС: органы местного самоуправления вправе требовать прекращения деятельности на землях сельхозназначения, нарушающей целевое использование

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А41-65384/2025; Определение Верховного Суда РФ № 305-ЭС26-10700

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 21 октября 2026 г.; полный текст изготовлен 29 октября 2026 г.

Состав СКЭС: Председательствующая — Грачева И.Л. (судья-докладчик); члены коллегии — Завьялова Т.В., Хатыпова Р.А.

Стороны спора: - Истец (кассант): Администрация Богородского городского округа Московской области (орган местного самоуправления) - Ответчик: Общество с ограниченной ответственностью «Тетрис» (собственник земельного участка) - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (Управление Росреестра), Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области

Категория спора: Земельно-правовой спор о защите публичных интересов в области охраны земель сельскохозяйственного назначения и экологической безопасности

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула:

Администрация Богородского городского округа Московской области обратилась в арбитражный суд с иском к ООО «Тетрис» об обязании прекратить использование земельного участка площадью 100 000±2767 кв.м (кадастровый номер 50:16:0000000:76206) категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «хранение и переработка сельскохозяйственной продукции» не по целевому назначению. С октября 2024 года уполномоченные органы выявили, что на участке размещены более 1500 металлических портовых контейнеров, крупногабаритный транспорт (фура, экскаватор, кран), что нарушает целевое назначение земель сельскохозяйственного назначения, причиняет вред почве и окружающей среде. Постановлением Управления Росреестра от 27 марта 2025 г. Общество привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Администрация требовала прекратить деятельность в течение 60 календарных дней и взыскать судебную неустойку в размере 10 000 руб. за каждый день просрочки.

Решения нижестоящих инстанций:

1. Арбитражный суд Московской области (решение от 16 февраля 2026 г.): Удовлетворил иск Администрации, обязав Общество прекратить использование земельного участка не по целевому назначению в течение 60 дней и взыскав судебную неустойку на случай неисполнения.

2. Десятый арбитражный апелляционный суд (постановление от 23 апреля 2026 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения, подтвердив обоснованность требований Администрации.

3. Арбитражный суд Московского округа (постановление от 5 августа 2026 г.): Отменил оба предыдущих судебных акта и отказал в иске Администрации, указав, что полномочия на осуществление муниципального земельного контроля не предусматривают возможность предъявления органами местного самоуправления иска о запрете использования земельного участка; что металлические контейнеры не являются объектами недвижимости и не подпадают под ст. 85 ЗК РФ; что Администрация не представила надлежащих доказательств опасности для жизни и здоровья.

Основание передачи в коллегию:

Определением от 1 октября 2026 г. судьи Верховного Суда РФ Грачевой И.Л. кассационная жалоба Администрации вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. В отзывах на жалобу Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области и Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области поддержали кассационную жалобу Администрации.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на столкновении двух правовых позиций: может ли орган местного самоуправления, обладающий полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля, обратиться в суд с иском о запрещении деятельности, осуществляемой на земельном участке сельскохозяйственного назначения в нарушение его целевого назначения и причиняющей вред окружающей среде?

Окружной суд исходил из узкого толкования полномочий органов местного самоуправления, полагая, что земельный контроль не предусматривает судебное преследование нарушений целевого использования земель. Кроме того, суд округа отрицал применимость норм об ответственности за причинение вреда (ст. 1065 ГК РФ) к размещению контейнеров, квалифицируя их как некапитальные объекты, не связанные прочно с землей.

Суды первой и апелляционной инстанций, напротив, исходили из того, что целевое назначение земель сельскохозяйственного назначения является публичным интересом, охраняемым законом, и что орган местного самоуправления, обладающий комплексной компетенцией в области охраны земель и защиты окружающей среды, вправе требовать прекращения деятельности, причиняющей вред или создающей опасность для жизни и здоровья.

Дело имеет принципиальное значение для унификации судебной практики в области защиты земель сельскохозяйственного назначения, определения пределов полномочий органов местного самоуправления в сфере земельного контроля и применения норм об ответственности за причинение вреда окружающей среде.

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Вправе ли орган местного самоуправления обратиться в суд с иском о запрещении деятельности, осуществляемой на земельном участке сельскохозяйственного назначения в нарушение его целевого назначения и причиняющей вред окружающей среде или создающей опасность для жизни и здоровья человека?

2. Подлежат ли применению нормы ст. 85 ЗК РФ и ст. 1065 ГК РФ к размещению на земельном участке сельскохозяйственного назначения объектов (металлических контейнеров), не являющихся недвижимостью в смысле прочной связи с землей?

3. Какие доказательства необходимы для установления факта причинения вреда окружающей среде при использовании земельного участка сельскохозяйственного назначения не по целевому назначению?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что органы местного самоуправления, обладающие полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля и комплексной компетенцией в области охраны земель и защиты публичных интересов, вправе обратиться в суд с иском о запрещении деятельности, осуществляемой на земельном участке сельскохозяйственного назначения в нарушение его целевого назначения, если такая деятельность причиняет вред окружающей среде или создает опасность для жизни и здоровья человека. Целевое назначение земель сельскохозяйственного назначения является публичным интересом, охраняемым Конституцией РФ и земельным законодательством, и не может быть нарушено собственником земельного участка без соответствующего перевода земель в иную категорию.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы охраны земель и природных ресурсов

Верховный Суд исходил из положений Конституции РФ (ч. 1 ст. 9 и ч. 3 ст. 36), согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Суд подчеркнул, что это предполагает определение федеральным законодателем необходимых условий и порядка реализации прав на землю, что исключает произвольное использование земельных участков в целях, противоречащих их целевому назначению.

2. Принципы земельного законодательства как основа правового режима земель

Согласно подпунктам 1, 2, 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ, Верховный Суд выделил три ключевых принципа:

• Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека (подп. 1): регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве.

• Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (подп. 2): этот принцип устанавливает иерархию интересов, при которой охранительная функция земли превалирует над правом собственности.

• Принцип деления земель по целевому назначению на категории (подп. 8): правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с требованиями законодательства.

Суд подчеркнул, что эти принципы имеют нормативный характер и обязывают собственников земельных участков использовать их в соответствии с целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде.

3. Обязанности собственников земельных участков

На основе статей 7 и 42 ЗК РФ Верховный Суд сформулировал следующие обязанности собственников:

• использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением;
• использовать земельные участки способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
• осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;
• своевременно приступать к использованию земельных участков;
• не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Суд подчеркнул, что эти обязанности носят абсолютный характер и не могут быть нарушены собственником земельного участка.

4. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 77 ЗК РФ, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются занятые зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Верховный Суд подчеркнул, что в силу статей 42 и 78 ЗК РФ правовой режим использования участков ограничен целевым назначением, и земельный участок сельскохозяйственного назначения не может использоваться для видов деятельности, не связанных с сельскохозяйственным производством. Это ограничение имеет публичный характер и не может быть преодолено волей собственника без соответствующего перевода земель в иную категорию.

5. Государственная аграрная политика и цели охраны земель

Верховный Суд сослался на Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ст. 5), согласно которому одной из основных целей государственной аграрной политики является сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов, создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства.

Согласно статье 12 ЗК РФ, целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

Суд подчеркнул, что предусмотренные законодательством правила использования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, должны эффективно обеспечивать как защиту таких земель, так и их целевое, рациональное и эффективное использование гражданами и юридическими лицами.

6. Полномочия органов местного самоуправления по земельному контролю и защите публичных интересов

На основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 72 ЗК РФ Верховный Суд установил, что к полномочиям органов местного самоуправления относится осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа в отношении граждан и юридических лиц с выдачей обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства.

Документы муниципального земельного контроля являются одним из доказательств соблюдения или несоблюдения правообладателями земельных участков требований земельного законодательства, в том числе использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением и способами, которые не должны наносить вред окружающей среде.

Суд сформулировал ключевое положение: в случае, если использование земельного участка сельскохозяйственного назначения осуществляется с нарушением действующего законодательства, влечет причинение вреда или создает опасность для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, в силу статей 72 и 85 ЗК РФ, пункта 1 статьи 1065 ГК РФ орган местного самоуправления, обладающий комплексной компетенцией, нацеленной на обеспечение бережного, рационального и эффективного использования земель, в целях защиты публичных интересов, обеспечения охраны прав и интересов граждан и организаций вправе обратиться в суд с иском о запрещении деятельности, в результате которой был причинен вред или создается опасность причинения такого вреда в будущем.

7. Презумпция экологической опасности при массовом размещении контейнеров на землях сельскохозяйственного назначения

Верховный Суд установил, что организация Обществом в нарушение требований действующего законодательства на земельном участке сельскохозяйственного назначения массового размещения (складирования) стандартизированной многооборотной логистической тары (ISO контейнеров) ведет к деградации земель сельскохозяйственного назначения, нарушению почвенного слоя и иному негативному воздействию на земли и почвы.

Суд подчеркнул, что такая деятельность презюмируется как экологически опасная, приводящая к существенному снижению плодородия (порче) земель сельскохозяйственного назначения и причинению вреда окружающей среде. Эта презумпция имеет важное значение: она позволяет органам местного самоуправления требовать прекращения деятельности без необходимости доказывания конкретного размера причиненного вреда.

8. Антитеррористическая безопасность как дополнительное основание для запрета деятельности

Верховный Суд также учел Указ Президента РФ от 19 октября 2022 г. № 757 и постановление Губернатора Московской области от 2 июля 2025 г. № 224-ПГ, которым утверждены Правила размещения грузовых контейнеров на территории Московской области. Эти Правила установили единые требования размещения и (или) хранения грузовых контейнеров на земельных участках, расположенных на территории Московской области, и подлежат обязательному исполнению правообладателями земельных участков.

Суд отметил, что Министерство по содержанию территорий и государственному жилищному надзору Московской области, являющееся уполномоченным органом по осуществлению проверочных мероприятий соблюдения Правил, 14 августа 2025 г. выдало Обществу предписание об устранении выявленных на спорном земельном участке нарушений Правил. Решением Арбитражного суда Московской области от 27 июля 2026 г. (оставленным без изменения судом апелляционной инстанции) по делу № А41-103765/2025 указанное предписание признано соответствующим действующему законодательству.

Суды исходили из доказанности нарушений Обществом указанных Правил, выразившихся в отсутствии на участке системы видеонаблюдения с передачей данных в систему технологического обеспечения региональной общественной безопасности и оперативного управления «Безопасный регион», отсутствии инспекционно-досмотрового комплекса с функцией автоматического обнаружения угроз.

Верховный Суд заключил, что с учетом действующих Правил размещение значительного количества морских контейнеров на спорном земельном участке в отсутствие специального оборудования, обеспечивающего меры антитеррористической защищенности, представляет угрозу жизни и здоровью населения, а также безопасности функционирования объектов критической инфраструктуры Московского региона.

9. Отклонение довода о недобросовестности Администрации

Верховный Суд отклонил довод Общества о недобросовестности действий Администрации, которая согласовала разработанные ответчиком проекты внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования в части изменения категории земельного участка и вида разрешенного использования. Суд подчеркнул, что до перевода земельного участка в иную категорию правовой режим участка ограничен целевым назначением. Согласование проектов по внесению изменений в указанные документы не влечет перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию. К тому же представленный Обществом проект не рекомендован к утверждению решением Совета депутатов Богородского городского округа от 28 октября 2025 г., поскольку размещение складского предприятия на данном участке приведет к увеличению грузопотока и усугублению проблемы перегруженности существующей транспортной сети.

---

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Верховный Суд применил следующий критерий: если использование земельного участка сельскохозяйственного назначения осуществляется в нарушение целевого назначения и причиняет вред окружающей среде или создает опасность для жизни и здоровья человека, орган местного самоуправления вправе требовать прекращения такой деятельности на основе статей 72 и 85 ЗК РФ и статьи 1065 ГК РФ.

Суд указал, что суды первой и апелляционной инстанций, всесторонне и полно исследовав представленные в материалы дела доказательства, правильно применив нормы гражданского и земельного законодательства, правомерно квалифицировали осуществляемую Обществом деятельность на спорном земельном участке как создающую опасность для жизни или здоровья человека, причиняющую вред окружающей среде, и запретили ответчику осуществлять такую деятельность, а также на основании статьи 3083 ГК РФ и статьи 174 АПК РФ присудили в пользу истца неустойку, подлежащую взысканию с ответчика на случай неисполнения судебного акта в установленный в нем срок.

Процедурных указаний нижестоящим судам или арбитражному управляющему в определении не содержится.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Постановление Арбитражного суда Московского округа от 5 августа 2026 г. по делу № А41-65384/2025 отменено.

Оставлены в силе: - Решение Арбитражного суда Московской области от 16 февраля 2026 г. - Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 23 апреля 2026 г.

по тому же делу.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС представляет смену методологии в подходе к защите земель сельскохозяйственного назначения. Окружной суд применял формальный подход, сосредоточиваясь на квалификации контейнеров как некапитальных объектов, не связанных прочно с землей, и на узком толковании полномочий органов местного самоуправления. Верховный Суд, напротив, применил субстанциальный подход, сосредоточившись на защите публичного интереса в охране земель сельскохозяйственного назначения и окружающей среды.

Суд признал, что целевое назначение земель является публичным интересом, охраняемым Конституцией РФ и земельным законодательством, и что этот интерес превалирует над правом собственника использовать земельный участок по своему усмотрению. Это означает, что суды должны исходить не из формальной квалификации объектов, размещенных на земельном участке, а из фактического воздействия деятельности собственника на земельный участок и окружающую среду.

2. Гармонизация с конституционными принципами и позициями КС РФ

Определение СКЭС гармонизирует судебную практику с конституционными принципами охраны земель и природных ресурсов (ст. 9 и 36 Конституции РФ). Верховный Суд подчеркнул, что Конституция предусматривает определение федеральным законодателем необходимых условий и порядка реализации прав на землю, что исключает произвольное использование земельных участков в целях, противоречащих их целевому назначению.

Суд также опирался на принципы земельного законодательства, закрепленные в статье 1 ЗК РФ, особенно на принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Это означает, что охранительная функция земли превалирует над правом собственности.

3. Последствия для органов местного самоуправления

Определение СКЭС расширяет полномочия органов местного самоуправления в сфере защиты земель сельскохозяйственного назначения. Органы местного самоуправления, обладающие полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля, теперь могут обратиться в суд с иском о запрещении деятельности, осуществляемой на земельном участке сельскохозяйственного назначения в нарушение его целевого назначения, если такая деятельность причиняет вред окружающей среде или создает опасность для жизни и здоровья человека.

Это означает, что органы местного самоуправления получили судебный механизм защиты публичных интересов, дополняющий административные меры (выдача предписаний об устранении нарушений, привлечение к административной ответственности).

4. Последствия для собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения

Определение СКЭС усиливает ответственность собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения за соблюдение целевого назначения земель. Собственники не могут использовать земельные участки для видов деятельности, не связанных с сельскохозяйственным производством, без соответствующего перевода земель в иную категорию. Попытка согласовать проекты внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования не дает собственнику право использовать земельный участок по иному назначению до завершения процедуры перевода.

Суд подчеркнул, что организация массового размещения (складирования) стандартизированной многооборотной логистической тары (ISO контейнеров) на земельном участке сельскохозяйственного назначения презюмируется как экологически опасная деятельность, приводящая к деградации земель и причинению вреда окружающей среде. Это означает, что собственник несет риск судебного запрета такой деятельности и взыскания судебной неустойки на случай неисполнения судебного акта.

5. Последствия для кредиторов и иных заинтересованных лиц

Определение СКЭС может иметь последствия для кредиторов, которые финансировали деятельность Общества по размещению контейнеров на земельном участке сельскохозяйственного назначения. Если суд запретит такую деятельность, это может привести к снижению стоимости земельного участка и невозможности использования его в целях, предусмотренных кредитным договором.

6. Анти-абузивные оговорки суда

Верховный Суд включил в свое определение анти-абузивную оговорку, отклонив довод Общества о недобросовестности действий Администрации. Суд подчеркнул, что согласование проектов по внесению изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования не влечет перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию, и что собственник не может использовать земельный участок по иному назначению до завершения процедуры перевода.

Это означает, что суды должны быть осторожны в отношении попыток собственников использовать процедуру согласования проектов в качестве предлога для нарушения целевого назначения земель.

7. Сферы применения позиции за пределами данного дела

Позиция Верховного Суда может быть применена в следующих сферах:

• Защита земель сельскохозяйственного назначения от иных видов нарушений целевого назначения (например, размещение промышленных объектов, жилых зданий, торговых центров без соответствующего перевода земель в иную категорию).

• Защита земель иных категорий (например, земель лесного фонда, земель водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий) от нарушений целевого назначения.

• Применение норм об ответственности за причинение вреда окружающей среде (ст. 1065 ГК РФ) в случаях, когда деятельность собственника земельного участка причиняет вред окружающей среде, даже если объекты, размещенные на земельном участке, не являются недвижимостью в смысле прочной связи с землей.

• Расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере защиты публичных интересов в области охраны земель, окружающей среды и безопасности населения.

---

Заключение

Определение СКЭС № 305-ЭС26-10700 представляет собой важный прецедент в области защиты земель сельскохозяйственного назначения и охраны окружающей среды. Суд признал, что целевое назначение земель является публичным интересом, охраняемым Конституцией РФ и земельным законодательством, и что органы местного самоуправления вправе требовать прекращения деятельности, осуществляемой на земельном участке сельскохозяйственного назначения в нарушение его целевого назначения и причиняющей вред окружающей среде или создающей опасность для жизни и здоровья человека. Это определение должно способствовать унификации судебной практики и усилению защиты земель сельскохозяйственного назначения от нарушений целевого назначения.