ВС: классификатор видов использования земли — справочный инструмент, не исключающий требования градостроительного законодательства

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР РЕШЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ № АКПИ26-372

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ26-372 от 4 августа 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному иску о признании нормативного правового акта недействующим)

Состав суда: Судья Верховного Суда РФ Корнелюк Е.С. (докладчик); секретарь Лапшова Н.Е.; с участием прокурора Генеральной прокуратуры РФ Докучаевой Е.Н.

Стороны: - Административный истец: индивидуальный предприниматель Салех Ольга Викторовна - Административный ответчик: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (классификатора видов разрешённого использования земельных участков)

---

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административный истец оспаривает приказ Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412, утвердивший классификатор видов разрешённого использования земельных участков (зарегистрирован в Минюсте России 15 декабря 2020 г., регистрационный номер 61482, действует в редакции приказа от 18 декабря 2025 г. № П/0447/25). Конкретно оспаривается описание вида разрешённого использования с кодом 6.6 «Строительная промышленность», которое предусматривает размещение объектов капитального строительства для производства строительных материалов, оборудования и «тому подобной продукции».

Административный истец требует признать оспариваемое положение недействующим, ссылаясь на его противоречие пункту 2 статьи 88 Земельного кодекса РФ и части 8 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ.

Позиция административного истца:

Салех О.В. утверждает, что: - оспариваемое положение содержит неопределённую оценочную категорию «и тому подобная продукция» без перечня признаков, по которым продукция может быть признана подобной; - это предоставляет правоприменителям необоснованно широкие пределы усмотрения, допускает произвольное применение и содержит коррупциогенные факторы; - положение нарушает её права как арендатора земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части решения) с видом разрешённого использования «Строительная промышленность» (договор аренды от 14 ноября 2019 г. № 17/19) и собственника нежилых зданий и сооружений; - описание лишает её возможности разместить на участке административно-бытовое здание, здание пожарного депо, установить санитарно-защитную зону, осуществить строительство объектов, не связанных напрямую с производством стройматериалов, но предусмотренных законом для промышленных земель; - Росреестр фактически изменил объём прав субъектов предпринимательской деятельности, установленный федеральным законом, выходя за пределы своих полномочий.

Позиция административного ответчика и заинтересованного лица:

Росреестр и Минюст России в письменных возражениях и отзыве указали, что нормативный правовой акт издан в пределах компетенции федерального органа исполнительной власти, оспариваемые положения не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов истца.

Процессуальная история:

• Административный истец в судебное заседание не явилась, явку представителя не обеспечила, но представила письменный отзыв на возражения ответчика, поддержав заявленные требования.
• Представитель Росреестра Смелых С.С. поддержал позицию в письменных возражениях и просил отказать в удовлетворении иска.
• Минюст России заявил ходатайство о рассмотрении дела без участия своего представителя.
• Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Докучаева Е.Н. дала заключение о необходимости отказать в удовлетворении требований.

Решение первой инстанции:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.

---

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — необходимостью единообразного классификирования видов разрешённого использования земельных участков на федеральном уровне для обеспечения правовой определённости и единства земельного рынка;

2. Правами предпринимателя — правом на использование арендуемого земельного участка в соответствии с его назначением и законодательством о градостроительной деятельности;

3. Толкованием материального права — вопросом о том, является ли классификатор нормативным актом, определяющим исчерпывающий перечень допустимых видов деятельности на земельном участке, или это лишь справочный инструмент, не исключающий необходимости соблюдения требований земельного и градостроительного законодательства;

4. Процессуальными особенностями — распределением бремени доказывания при оспаривании нормативного правового акта (ст. 62 КАС РФ) и активной ролью суда при проверке соответствия НПА актам, имеющим большую юридическую силу (ст. 14 КАС РФ).

---

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА СУДА

1. Противоречит ли описание вида разрешённого использования земельного участка с кодом 6.6 «Строительная промышленность» в классификаторе пункту 2 статьи 88 Земельного кодекса РФ и части 8 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ?

2. Является ли оспариваемое положение классификатора неопределённым, содержащим оценочную категорию «и тому подобная продукция» без установления критериев её применения, и допускает ли оно произвольное применение и коррупциогенные факторы?

3. Нарушает ли классификатор права и законные интересы арендатора земельного участка, ограничивая возможность размещения на нём объектов, не связанных напрямую с производством строительных материалов?

4. Выходит ли издание классификатора за пределы полномочий Росреестра как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений?

---

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что классификатор видов разрешённого использования земельных участков — это справочный инструмент, определяющий виды деятельности в общем виде, но не исключающий необходимости соблюдения всех требований земельного и градостроительного законодательства. Классификатор не регулирует порядок и условия застройки земельных участков, не определяет правовой режим земельных участков и не исключает возможность выбора нескольких видов разрешённого использования при соблюдении требований законодательства. Оспариваемое положение является ясным и определённым, не содержит коррупциогенных факторов и не нарушает прав истца.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база издания классификатора и полномочия Росреестра

Суд установил, что:

• В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Земельного кодекса РФ виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

• Пункт 6 статьи 14 Земельного кодекса РФ закрепляет, что вид разрешённого использования земельного участка представляет собой вид деятельности, которую допускается осуществлять на земельном участке с учётом ограничений, установленных Земельным кодексом и другими федеральными законами.

• В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457) Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, в том числе по утверждению классификатора видов разрешённого использования земельных участков (подпункт 5.26 (7.19) пункта 5).

• Приказ был издан в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009), прошёл правовую и антикоррупционную экспертизы, не выявившие коррупциогенных факторов, зарегистрирован Минюстом России 15 декабря 2020 г. (регистрационный № 61482), опубликован 16 декабря 2020 г. и вступил в законную силу в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763.

• Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда РФ от 14 июля 2025 г. № АКПИ22-335 и не оспариваются административным истцом.

2. Соотношение между классификатором и земельным законодательством

Суд провёл чёткое разграничение между функциями классификатора и функциями земельного и градостроительного законодательства:

• Классификатор не является нормативным правовым актом, регулирующим порядок и условия застройки земельных участков земель населённых пунктов.

• Классификатор не определяет правовой режим земельных участков, соотношение между категориями земель и видами разрешённого использования земельных участков, в том числе возможность размещения на них тех или иных объектов недвижимости и осуществление тех или иных видов деятельности.

• Классификатор не исключает необходимости соблюдения всех установленных требований законодательства о градостроительной деятельности, в том числе правил землепользования и застройки.

• Порядок установления вида разрешённого использования земельного участка и реализации права выбора разрешённого использования регулируется не классификатором, а Земельным кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами.

3. Правовой режим земель населённых пунктов

Суд установил, что арендуемый земельный участок отнесён к категории земель населённых пунктов, а не земель промышленности и иного специального назначения, как утверждала истица. Следовательно, его правовой режим не определяется статьёй 88 Земельного кодекса РФ (которая регулирует земли промышленности и иного специального назначения).

На основе статьи 83 Земельного кодекса РФ суд указал, что под землями населённых пунктов понимаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населённых пунктов. Статья 85 Земельного кодекса РФ устанавливает, что в состав земель населённых пунктов могут входить земельные участки, отнесённые в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

4. Роль градостроительного законодательства

Суд подчеркнул, что порядок установления вида разрешённого использования земельного участка, отнесённого к категории земель населённых пунктов, регулируется Градостроительным кодексом РФ:

• Статьи 18 и 23 Градостроительного кодекса РФ закрепляют, что документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план, который содержит положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения, карту функциональных зон, устанавливает границы населённых пунктов.

• Части 2 и 3 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ предусматривают, что правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты. Порядок применения включает положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления.

• Часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

5. Возможность выбора нескольких видов разрешённого использования

Суд указал, что земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности в отношении земельного участка допускается выбор нескольких видов разрешённого использования, в том числе основных, вспомогательных и условно разрешённого, при соблюдении требований законодательства. Это означает, что классификатор не ограничивает возможность размещения на земельном участке объектов, не указанных в описании конкретного вида разрешённого использования, если такое размещение допускается градостроительными регламентами.

6. Обязанность использования земельного участка в соответствии с целевым назначением

На основе статьи 42 Земельного кодекса РФ суд отметил, что лица, не являющиеся собственниками земельных участков (в том числе арендаторы), обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешённым использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

7. Оценка оспариваемого положения на предмет определённости и коррупциогенности

Суд прямо указал, что вопреки доводам административного истца оспариваемое положение нормативного правового акта является ясным и определённым, не допускает неоднозначного толкования и применения, не содержит коррупциогенных факторов. Суд отметил, что несогласие с действующим правовым регулированием не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

8. Применение норм КАС РФ

На основе пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ суд установил, что поскольку классификатор в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, административное исковое заявление не подлежит удовлетворению.

---

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В решении отсутствуют ссылки на решения нижестоящих судов, поскольку Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции по административному иску о признании нормативного правового акта недействующим (глава 21 КАС РФ). Однако суд ссылается на вступившее в законную силу решение Верховного Суда РФ от 14 июля 2025 г. № АКПИ22-335, которое установило надлежащий порядок издания и введения в действие оспариваемого приказа, и эти обстоятельства не оспариваются административным истцом.

Основная ошибка позиции административного истца заключалась в неверном толковании норм материального права:

• Истица исходила из предположения, что классификатор определяет исчерпывающий перечень допустимых видов деятельности на земельном участке, тогда как в действительности классификатор — это справочный инструмент, не исключающий необходимости соблюдения требований земельного и градостроительного законодательства.

• Истица неправильно квалифицировала арендуемый земельный участок как относящийся к землям промышленности и иного специального назначения (статья 88 ЗК РФ), тогда как он фактически отнесён к категории земель населённых пунктов.

• Истица не учитывала, что порядок установления вида разрешённого использования земельного участка, отнесённого к категории земель населённых пунктов, регулируется Градостроительным кодексом РФ и локальными градостроительными регламентами, а не классификатором.

---

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение: В удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Салех Ольги Викторовны о признании частично недействующим классификатора видов разрешённого использования земельных участков, утверждённого приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412, отказано.

Процессуальные последствия: Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в земельных отношениях

Решение подтверждает, что классификатор видов разрешённого использования земельных участков — это федеральный нормативный инструмент, обеспечивающий единообразие и правовую определённость в земельном обороте. Суд защитил возможность Росреестра издавать такие классификаторы без необоснованного судебного вмешательства в их содержание, что важно для стабильности земельного рынка.

2. Разграничение функций между классификатором и градостроительным регулированием

Решение устанавливает чёткую границу: классификатор определяет виды деятельности в общем виде, но конкретный правовой режим земельного участка определяется градостроительными регламентами, правилами землепользования и застройки, генеральными планами муниципальных образований. Это разграничение имеет фундаментальное значение для понимания иерархии нормативных актов в земельном и градостроительном праве.

3. Защита от необоснованного оспаривания нормативных актов

Суд отклонил аргумент об «оценочной категории» «и тому подобная продукция», указав, что оспариваемое положение является ясным и определённым. Это означает, что суды не будут автоматически признавать нормативные акты недействующими на основе субъективного несогласия истца с их содержанием, если акт прошёл надлежащую экспертизу (включая антикоррупционную) и зарегистрирован в установленном порядке.

4. Применение активной роли суда при проверке соответствия НПА (ст. 14 КАС РФ)

Суд самостоятельно установил, что арендуемый земельный участок отнесён к категории земель населённых пунктов, а не земель промышленности и иного специального назначения. Это демонстрирует активную роль суда в выяснении фактических обстоятельств и применении материального права, даже если истец неправильно квалифицировал правовой статус объекта спора.

5. Распределение бремени доказывания при оспаривании НПА (ст. 62 КАС РФ)

Решение подтверждает, что при оспаривании нормативного правового акта бремя доказывания его противоречия актам, имеющим большую юридическую силу, лежит на административном истце. Истица не представила доказательств того, что классификатор противоречит пункту 2 статьи 88 или части 8 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ. Суд самостоятельно проверил соответствие и пришёл к выводу об отсутствии противоречия.

6. Связь с конституционными гарантиями

Решение защищает право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), но в то же время предотвращает злоупотребление этим правом путём необоснованного оспаривания нормативных актов. Суд исходит из принципов законности и равенства перед законом, отказывая в удовлетворении иска, основанного на субъективном несогласии с действующим правовым регулированием.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ применима к оспариванию других классификаторов и справочных нормативных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти (например, классификаторов видов экономической деятельности, классификаторов объектов капитального строительства и т.д.). Суд установил, что такие акты не должны автоматически признаваться недействующими на основе субъективного несогласия заинтересованных лиц, если они прошли надлежащую экспертизу и соответствуют вышестоящему законодательству.

8. Защита от коррупциогенных факторов

Суд отметил, что оспариваемое положение не содержит коррупциогенных факторов, поскольку оно прошло антикоррупционную экспертизу при регистрации в Минюсте России. Это подтверждает, что суды не должны переоценивать риск коррупции на основе субъективных опасений истца, если компетентные органы уже провели соответствующую проверку.

9. Значение для предпринимателей

Решение показывает, что предприниматели не могут использовать судебное оспаривание классификаторов как способ расширения своих прав на использование земельных участков. Вместо этого они должны обращаться к органам местного самоуправления с предложениями об изменении градостроительных регламентов или правил землепользования и застройки, если считают, что текущие ограничения необоснованны.